對政府財政支出績效評價的認識與思考

　　【摘要】本文就筆者參加省財政廳舉辦的財政支出績效評價培訓班后，對財政支出績效評價的認識及學習所得作粗淺闡述，與大家商榷。
　　
　　隨著政府行政職能的完善，圍繞財政支出管理制度改革和財政支出效益理論的發展，財政資金支出績效評價逐步提上議事日程。
　　
　　一、財政支出績效評價及重要性、必要性認識
　　
　　財政支出績效，是指財政支出活動所取得的實際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系，重點研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。財政支出績效評價是指按照財政支出經濟性、效率性和有效性的總體要求，運用科學、規范的績效評價方法，制定統一的評價標準，對財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果進行科學、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程，是對財政支出效益、管理水平、投入風險等方面的綜合評價；是發揮財政調控功能、提高財政資金安排科學性、促進財政支持社會經濟目標實現的重要保證。
　　開展財政支出績效評價，對于規范財政支出，依法理財具有重要的現實意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對政府的信任度；二是有利于重點項目建設，對項目的運行及效率情況提供及時、有價值的信息，促進項目管理，增強項目管理者對項目的責任感；三是有利于正確引導和規范財政資金監督與管理，形成有效的財政執法和監督約束，提高財政資金使用效益；四是有利于合理配置資源，通過財政支出績效評價，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規避投資風險及短期行為，節約財政資金，緩解供求矛盾，促進資源的有效配置。因此，開展財政支出績效評價，建立財政支出績效評價體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預算管理改革、國庫集中支付制度、政府采購制度的建立與完善，財政支出績效評價工作的開展擁有了現實可行的條件。
　　
　　二、目前開展財政支出績效評價面臨的問題
　　
　　（一）保障制度缺乏
　　目前，《預算法》、《審計法》等法律法規對財政支出均側重于資金投入的管理和監督，而對資金產生的投資效益則缺乏相應的制度約束，使財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。
　　
　　（二）指標體系不規范
　　缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求，影響了財政支出績效評價結果的公正、合理性。
　　
　　（三）支出評價內容不完整
　　財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價。如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響，以及投資行為對行業、社會及整個經濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。
　　
　　三、開展財政支出績效評價的思考及建議
　　
　　（一）加強制度建設
　　１.建立規范統一的財政支出績效評價制度。制定和完善財政支出績效的評價辦法、工作規則、工作程序、評價指標、評價標準、評價結果運用等一系列制度和規程，并將財政支出績效評價制度納入財政管理制度范疇。
　　２.要在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。在收繳環節，采取集中收繳方式，提高資金入庫效率；在分配環節，分類細化預算指標，有助于對財政支出進行監督和評價，還可清晰地衡量預算分配環節的成本與效益；在購買環節，實行政府集中采購制度，可以取得規模效益；在支付環節，采取國庫集中支付方式，是提高財政資金績效的有效途徑。
　　３.要做好財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度建設，從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價。
　　
　　（二）完善評價體系
　　１.要對財政支出績效評價內容進行分類：分為部門預算績效評價、財政支出項目績效評價、財政支出綜合績效評價。部門預算績效評價應對應部門業務的活動范圍，考評部門績效目標的完成情況、職能實現程度、成本效益以及提供公共產品和服務目標的完成程度及產生的效益；財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益，是對具體財政支出項目的社會效益和經濟效益的總體評價；財政支出綜合績效評價的對象是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價具有整體性，對合理安排財政經費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。
　　２.在財政支出分類的基礎上，分別建立部門預算績效評價、財政支出項目績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性和可操作性角度考慮，設置共性通用指標和專用指標。共性通用指標應包括：業務考評指標、財務考評指標、效益考評指標等；專用指標應根據考評對象的職能特點、考評工作的需求以及考評項目的特殊要求等來設置特性指標，達到考評結論的嚴謹、全面、準確和可用。
　　
　　（三）編制績效預算
　　績效預算是在上世紀50年代初由美國聯邦政府首先提出并應用于政府支出管理的預算模式。績效預算作為一種公共支出預算模式，是由績、效和預算三個要素構成的。“績”是指財政支出所要達到的目標；“效”是指具體考評完成目標情況和取得的成績；“預算”是指為實現支出目標提供的財政資金數額。績效預算是績效評價的前提與基礎，績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程。在財政支出管理的各個環節中，筆者認為，從績效預算編制入手開始構建財政支出績效評價體系是應用績效評價理念的一個良好切入點。編制績效預算，就是要進行事前控制。財政與主管部門要根據國家有關規定，對基本支出和項目支出都要進行可行性研究，運用成本——效益法，對重大項目的社會效益和經濟效益進行分析審查、組織專家論證、篩選，嚴把入口關。編制績效預算可以起到事前監督的預防作用，解決了其他事中和事后環節監督管理上的不足，能夠從根本上提高資金的績效水平，加強預算制度的約束作用。
　　
　　（四）設立評價機構
　　財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體。為了使財政支出績效評價工作制度化、規范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，應在各級財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對財政支出績效評價工作實施統一管理。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用，必須賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力，構建真正的財政支出績效評價體系，以便適應市場經濟發展與財政改革的客觀需要。