對建立報刊退出機制的思考

　　關于報刊退出機制的背景分析
　　
　　我國從十一屆三中全會后，進入改革開放時期，國民經濟各行業逐漸由計劃經濟模式向市場經濟模式轉變。歷經20多年，到十六屆三中全會，基本建立起市場經濟的框架，奠定了市場在國民經濟資源配置的基礎性作用。但是我國文化體制改革遠遠落后于經濟體制改革的步伐，被稱作是改革開放中的一個“孤島”。
　　經濟基礎決定上層建筑。由于經濟基礎的制度變遷引發的文化體制改革的任務已經很緊迫。十六大報告指出：“繼續深化文化體制改革。根據社會主義精神文明建設的特點和規律，適應社會主義市場經濟發展的要求，推進文化體制改革。抓緊制定文化體制改革的總體方案。把深化改革同調整結構和促進發展結合起來，理順政府和文化企事業單位的關系，加強文化法制建設，加強宏觀管理，深化文化企事業單位內部改革，逐步建立有利于調動文化工作者積極性，推動文化創新，多出精品、多出人才的文化管理體制和運行機制?！?br/>　　黨的十六屆五中全會對“十一五”期間的文化體制改革指明了發展方向：“積極發展文化事業和文化產業。加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系。深化文化體制改革，建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化管理體制和富有活力的文化產品生產經營機制?！?br/>　　由此可見，黨對文化體制改革的意見十分明確，建立我國的文化產業，使之為建設有中國特色的社會主義精神文明服務，為實踐“三個代表”重要思想服務，為落實科學發展觀服務。根據產業經濟學理論和產業組織的思想，一個產業的發展壯大，必須要有一個好的制度環境。報刊作為文化產業的重要單元，必須建立起與文化產業發展相適應的市場準入和退出機制，才能夠真正發展文化產業。
　　
　　政府主導的報刊退出實踐
　　
　　由于長期的計劃經濟體制因素和報刊的“意識形態”范疇，我國對報刊實行的是事業單位的管理模式，報刊擔負的宣傳功能大于其他功能，各主管單位和主辦單位對報刊予以大力支持。報刊數量規模日益膨脹，但少有報刊主動退出市場。我國報刊退出實踐主要是由政府主管部門主導的，其目的在于調整報刊結構、方便管理、規范報刊市場秩序。
　　就在報刊數量規模日益膨脹的時候，管理中面臨的難題也開始顯現出來，如結構失衡、重復建設、布局分散、質量不高，一些報刊違規違法、險情不斷，引起各部門的廣泛關注。從1996年開始，新聞出版總署多次發文，對報刊業進行治理。在壓縮行業報刊、取消省市行業報刊，解決公款訂報刊和行政攤派等方面取得了一定成效。
　　2003年報刊治理也是建國以來我國報業發展史上一次重大的結構性調整，這次治理讓黨政部門權力退出了報紙的經營活動，切斷了主管部門和報刊社之間的利益紐帶，使我國報紙資源朝著有利的發展方向重新配置，為深化報紙體制改革創造了條件。
　　我國的報刊退出實踐主要是政府主管部門唱主角，被迫退出的報刊也是在行政手段的強力推行下才得以順利實施。
　　雖然我國有報刊退出實踐，但并沒有從制度上明確報刊退出機制，對于報刊的退出沒有一整套相關的制度安排，這也是造成我國報刊治理和結構調整難度大，有些停辦、轉辦的報刊死灰復燃的根本原因。我國要建立的是與國家整個文化產業發展相適應的、以市場為主導的報刊退出機制。
　　
　　報刊退出機制與報刊社發展
　　
　　一個產業的發展，必須有微觀單元。報刊社是文化產業市場活動的主體。目前，我國的報刊社不能夠自行選擇退出，而且在現行制度下，沒有報刊主動愿意退出。因此，報刊市場才會出現各種違規行為，主要集中在“買賣刊號”、“一號多刊”或“一號多版”、用書號出版期刊、偏離辦刊宗旨、以要目代替刊名、違規出版增刊、異地辦刊等等。
　　一個產業在發展過程中，微觀組織的產生或者是消亡是自然的，而且也是必須的。從市場環境來講，我們必須為他們建立市場準入和退出的制度安排，才能夠實現宏觀調控，引導產業的發展。文化產業發展中的各報刊，應該由市場來決定哪些報刊退出市場。
　　現在我國的報刊管理實際上報號、刊號都是稀缺資源，不會有哪家報社或者是期刊社自己申請退出市場，報號、刊號的所有者即便什么都不投入，只要手里面掌握著報號、刊號就可以在市場通過交換獲取利潤。
　　
　　建立報刊退出機制的必要性
　　有利于調整報刊結構
　　
　　目前我國報刊結構和布局不盡合理，目前全國報紙2000多種，期刊9000多種，其中社科類4000多種，科技類4000種。我國調整報刊結構的目標要求是建立與社會主義市場經濟體制和政府職能轉變相適應的報刊結構。
　　雖然對黨政部門報刊散濫、利用職權攤派發行現象進行了治理整頓，停辦了700多種報刊，但現在看來報刊的結構仍不盡合理，只有建立報刊退出機制，才能逐步調整報刊結構。
　　現在大家都認為報刊業結構布局不合理，但怎么不合理，怎樣才算合理，誰都說不清楚。而且，實施《行政許可法》以后，申請人申辦報刊，批準或不批準的依據是什么？《出版管理條例》規定，新辦報刊“應當符合國家關于出版單位總量、結構、布局的規劃”，但是規劃都沒有憑什么審批？對我國的報刊未來發展進行規劃需要進行大量的調查論證，不但要有明確的指導思想，還要有政策措施、目標任務、指標體系等，而且，報刊退出機制也應該是其中的一個重要方面。
　　
　　有利于營造報刊競爭氛圍
　　
　　建立報刊退出機制，可以使報刊單位之間營造良好的競爭氛圍，使報刊單位內部保持活力，增強員工士氣，增強企業創新力。我國報刊退出機制基本上處于缺位的狀態，既有體制的原因也有市場的原因。如果我們長期不能建立報刊退出機制，報刊不能優勝劣汰，有的報刊只能“生”不能“死”，有些報刊沒有專業方向，市場份額小，兩個效益差，但還在繼續辦，而一些有優勢，市場上很需要，專業分布上比較合理，又有一定市場開拓能力的報刊想辦辦不成，這樣就造成已創辦報刊沒有壓力。一個沒有壓力的單位也就沒有動力，沒有動力的單位必定死水一潭，我國報刊市場競爭局面難以形成。
　　在中央的直接指導下，2004年在全國進行了頗有聲勢的文化體制改革試點工作，在35家試點單位中，屬于新聞出版系統的有21家，其中有4家黨報集團（大眾日報報業集團、新華日報報業集團、深圳報業集團、河南日報報業集團），4家經營性報社（北京青年報、今晚報、中國證券報、電腦報）。
　　黨報集團的改革主要以機制創新、增強活力為主，將企業、事業兩分開，即將黨報的主業部分（采編）與經營分開，也就是把報紙的廣告、發行、印刷等經營業務從主體業務中剝離出來，組建為企業。
　　經營性報社的改革主要以體制創新為主，進行從事業體制向企業體制轉變的改革。期刊業的改革沒有納入全國的試點，但廣東作為全國文化體制改革的試點省份，對家庭期刊集團進行了改革試點，“家庭期刊集團整體改革方案”經廣東省文化體制改革領導小組批準，目前正在有步驟地組織實施。改革試點工作取得了積極成果，為推進報刊業改革積累了寶貴經驗。
　　這些舉措對于營造報刊競爭氛圍具有十分重要的意義，但是僅限于在現有框架內通過行政手段來實施，有很強的政府主導因素。我國將來報刊的發展是由報刊社自主發動的資源整合和聯合兼并。
　　
　　有利于提高報刊的創新能力
　　
　　過去，在計劃經濟體制下，我國創辦一個報刊單位基本就像進入了“保險箱”，從不擔心老、病、死的問題。如果建立了報刊退出機制，報刊單位就必須不斷引進新的思想和理念，不斷提高單位的創新能力，單位員工也會關心單位發展，同時自己績效不佳也面臨被降職、降薪、調崗、解聘的危險，這樣就會為實現單位效益而努力，保持較高的工作士氣。
　　
　　
　　有利于充分利用有限的報刊資源
　　
　　建立科學的報刊退出機制，可以充分利用有限的報刊資源。一些辦刊能力和績效低下的報刊單位退出它占據市場的位置，讓那些辦得較好的刊物有發揮優勢、施展才華的機會，充分提高報刊資源的利用率，避免報刊資源的浪費。
　　
　　有利于報刊的管理
　　
　　從報刊管理者的角度，報刊退出機制是未來管理工作中一個要重點解決的問題。首先是在管理理念上，由監督型管理向服務型管理轉變，在管理中增強服務意識。二是在管理職能上，從重審批向重監管轉變。目前新聞出版部門還有較多的審批事項，按照國務院的部署和要求，經過清理，新聞出版總署的69項行政審批事項中，取消了28項，保留了36項，向省級新聞出版局下放5項，報刊變更刊期的審批就已經委托省級新聞出版局執行。應當說審批也是一種監管，該做的審批事項還要把好關，但是審批不能代替監管，行政機關要從注重審批向注重社會監管、市場監管轉變，為行業的改革發展營造良好的外部環境。三是在管理行為上，由憑主觀管理向依法管理轉變。
　　近幾年來，呼喚報刊進入和退出制度出臺的聲音越來越高。報刊的進入和退出機制應該有兩種操作方式：
　　一種是行政淘汰。行政機關責令停辦，這是最有效也是最有力度的辦法。也可以與稅務行政部門聯手，從稅收角度控制其虛報行為，你報多少發行量，就收多少稅，這樣，就沒有人敢做既騙人又騙己的事；
　　二是競爭淘汰。建立一種公開、透明的市場競爭機制，向社會公布各報刊的真實發行量，在公正公開的數字面前淘汰那些質量低劣與達不到社會效益和經濟效益的報刊，創造一個公平的報刊競爭環境，從一定意義上講，這也是推進報刊治散治濫、治理利用職權征訂報刊、促進報刊走向有生有死與健康發展的有效途徑。
　　2005年4月25日，國內出版物發行量調查統計和認證機構—國新出版物發行數據調查中心的成立就是報刊退出機制的一個前期鋪墊。市場經濟是法治經濟，市場競爭需要建立一種公平、公正的機制來予以約束與保證。建立一種能讓報刊出版單位、廣告主和廣告代理公司三方都一致認可和互相信任的報刊經營監督機制，杜絕虛報謊報發行量的現象，報刊發行量認證制度是一種較好的凈化、規范辦法，它有利于完善市場法制，維護行業秩序，培養誠信服務，促進報刊業朝著有序、良好的方向發展。大力推進報刊業市場化進程，報刊發行量的稽核制度是一個不可回避的問題。建立非盈利的第三方發行量稽查機構，有利于規范報刊市場的競爭秩序，保護各方市場主體的正當利益。
　　
　　建立報刊退出機制的難點
　　報刊單位退出后人員如何安置
　　
　　我國一個報刊單位現有員工多者幾百人，少者幾十人，如果這個單位退出后，這些員工哪里去，吃飯的問題如何解決，的確是一個大問題。首先，報刊單位必須從現在開始全面推進事業單位向企業單位轉變，真正完善法人治理結構，逐步建立規范的現代企業制度。其次，報刊單位建立現代企業制度后，采取新的用工制度，使員工及時轉換身份，辦理社會養老保險，去掉后顧之憂。再次，就是把報刊單位的廣告、印刷、發行等業務和其他經營性產業從本單位剝離出來，面向市場，搞好經營，壯大實力。
　　
　　報刊單位退出后債權債務如何處置
　　
　　目前，個別報刊已經負債經營，或者資不抵債，已經成為報刊市場健康發展的不利因素。這個問題如何解決：一是制定具體辦法，連續3年虧損的報刊單位如果不能在限期內實現盈利，將退出報刊市場；二是利用報刊的品牌，進行合法、有效的融資；三是采取有效行政的干預措施，效益較差的報刊單位由大的報刊集團實行兼并、重組。
　　
　　各部門利益問題
　　
　　目前，我國的報號、刊號是一種稀缺資源，報刊社與各主管單位和各地方存在各種利益關系，兩次的報刊治理工作為什么推進起來困難重重，治理工作不徹底，追蹤到最后我們發覺還是各部門從自己的角度考慮，不愿放棄既得利益。
　　要建立報刊退出機制，必須首先解決各部門為了自己的利益對報刊退出機制的抵制和不配合，在市場經濟條件下，不能經常采用行政手段干預，這種報刊治理整頓只能偶爾為之，不能夠成為制度化行為。
　　
　　如何建立健全報刊退出機制
　　合理調整報刊結構
　　
　　那么報刊結構是否合理呢？這不是由哪個人說得算，只能由市場決定。但是，如果我們能夠科學地控制報刊總量，根據不同地區經濟狀況和文化層次進行布局，對報刊內容重復進行必要的調整，報刊的結構就會逐步趨于合理。
　　
　　制定報刊退出機制的條件
　　
　　建立報刊退出機制，使兩個效益不佳的報刊單位及時退出報刊市場，從根本上確保了整個中國報刊市場的健康發展，一個只有生沒有死的市場肯定是不健康的市場，也是無法實現良性循環的市場。我們有必要建立一套綜合、全面的報刊退出機制。其內容包括：第一、建立報刊質量評價制度；第二、建立報刊發行量認證制度；第三、建立報刊類別制度；第四、建立報刊末位淘汰制度。除此之外，還應該建立相應的配套政策措施。
　　
　　建立規范的報刊設立審批制度
　　
　　一個新設立的報刊單位按《出版管理條例》已有明確的規定，但是，這個準備設立的報刊單位是否真正具備了這些條件，這就需要建立一個報刊單位設立調研、論證制度，另外，一個新設立的報刊單位真正辦下去，的確有一個讀者市場檢驗過程，我們還要建立一個報刊試刊制度。
　　
　　制定報刊退出后的相關政策
　　
　　建立完善的報刊退出機制后的政策，尤其是報刊單位退出后的管理和人員的安置是報刊退出機制能否執行的關鍵所在。
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　　責任編輯 龐春燕