中國式分紅

　　國企要向大股東—國家上繳紅利的消息，自今年初就已得到證實；但國家與企業之間的分紅方案如何確定，如哪些收入屬于紅利、這些紅利該用于何處，以及誰來代表國家行使股東利得等，仍是一個待解的難題；
　　據了解，國企如何向國家分紅，國際上幾乎沒有可供借鑒的經驗；從這個意義上說，中國正面臨一項制度創新。
　　《中國經濟周刊》近日獲知，相關制度設計已有實質性進展—財政部早在6月份起草、并向各部委廣泛征詢意見的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，其準備工作現已接近尾聲，正在研究制定上報國務院；而國資委有關負責人也表示，國企國有資本經營預算制度具體方案有望年內出臺。
　　如果財政部和國資委的上述說法實現，那么，包括國資委管理的165家央企、80多個國家部門下屬的5000多家國企，以及鐵路、煙草、郵政以及科教文衛等行政事業單位下屬的國企在內的國有及國有控股企業共12萬多戶，都將向國家分紅。
　　
　　這意味著，每年萬億計的國企紅利將正式以非稅收入進入國庫；而被人戲稱為“央企吃肉，全社會喝粥”的國企傳統分紅體制也將徹底終結；與此同時，還將帶來財稅體制的一次大變革。
　　
　　國企分紅步伐加快——財政部的《辦法》和國資委的“方案”
　　
　　國資錢袋該怎么管？
　　自1994年稅制改革以來，中國的大多數國有企業便不再向政府上繳紅利了。國企高達幾千億的紅利，原本應該為全民所有，但這部分福利仍被截留在大多數壟斷行業內部。有專家戲稱，這是“央企吃肉，全社會喝粥”。
　　從今年年初開始，國企必須向國家上繳紅利的政策消息已得到明確，并得到各方認同。此后，一場關于該由誰來掌管這幾千億的分紅權利問題的爭論也在財政部和國資委之間悄然而起，據說雙方各執一詞，認為自己應該擁有管理國資紅利的主導權。
　　不過，《中國經濟周刊》近日獲知，事情進展正在加快，并有了初步意見。
　　首先，財政部從6月份開始起草、并向各部委廣泛征求意見的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，準備工作已接近尾聲，正在研究制定上報國務院。據了解，該《意見》對于國有或國有控股企業上繳國有資本經營收益及分紅的范圍進行了劃定。
　　其次，與國資分紅關系密切的另一相關方—國資委負責人也表示，國企國有資本經營預算制度具體方案年內有望出臺，財政部和國資委已達成一致，由財政部負責編制總的國有資本經營預算，國資委負責編制165戶中央企業國有資本經營預算。
　　有專家坦言，即使確定了編制國有資本經營預算的主導權，央企如何上繳利潤？以什么標準上繳？上繳多了會不會陷入“鞭打快牛”、“一收就死”的困境？ 這些關鍵問題還需進一步解決。
　　
　　上交紅利的國企范圍—國有及國有控股企業共12萬多戶
　　
　　此前不久，國有資產監督管理委員會主任李榮融在新加坡舉行的一個論壇上透露，國資委正與財政部研究，預計從明年開始向所屬國有或國有控股企業征收紅利，所收紅利將用于公用事業和行業發展所需。這意味著央企從明年起將不再能“獨享”其6000多億元的利潤，而要開始向出資人上繳收益。
　　
　　據財政部有關人士透露，財政部和國資委已達成一致，由財政部負責編制總的國有資本經營預算，國資委負責編制165戶中央企業國有資本經營預算。目前國資委正積極協調有關部門抓緊研究具體方案。
　　 事實上，今年6月，財政部已經開始起草《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（下稱《意見》），目前，向各部委廣泛征求意見階段已接近尾聲，正在研究制定上報國務院。
　　《中國經濟周刊》同時獲悉，該《意見》對于國有或國有控股企業上繳國有資本經營收益及分紅的范圍劃定，不僅涵蓋此前備受關注的國資委統領的央企以及地方各級國企，還包括中央匯金公司作為主要出資人的各國有或國有控股金融企業，以及上述國家各部委下屬的國有企業。
　　目前，國有及國有控股企業共12萬多戶，國資委只管理165家中央企業及各級地方國企，而游離在國資委監管邊界之外的還有五大類國企，包括80多個國家部門下屬的5000多家國企，鐵路、煙草、郵政以及科教文衛等行政事業單位下屬的國企。
　　據了解，此次《意見》中明確了建立國有資本經營預算的主導部門是財政部，并確定了國有資產經營收益的收入范圍、支出范圍以及各種預算之間的關系；也就是說，財政部將負責編制總的國有資本經營預算，國資委以及國家其他各部委等都將分別作為預算執行單位，中央匯金公司將作為國有金融企業的預算執行單位。
　　這意味著，四大國有銀行等國有金融企業，也將上繳利潤及分紅。
　　另據了解，財政部將于近期完成對《預算法》的修訂工作，《國資法》的制訂也列入了年度立法計劃之內，國有資本經營預算的法律清障工作帷幕漸次拉開。
　　在采訪中了解到，在《意見》中，向國有企業及國有控股企業收繳利潤及分紅的征收和管理將按照政府的非稅收入統一管理。
　　據了解，財政收入分為稅收和非稅收入，國有企業及國有控股企業上繳利潤及分紅屬于政府的非稅收入。非稅收入的管理方式為“收支兩條線”，即由財政征收、直接上繳國庫，支出經過平衡和審核、列入預算之后由國庫集中收付，納入國庫集中收付制度統一執行。
　　“現行的政府預算制度，雖然形式上已采用復式預算，但仍存在兩方面問題：一是國有資本形成的收益性質屬于政府非稅收入，卻沒有完全納入預算管理，主要由國有企業自行支配，在財政預算體外循環，沒有形成國家的可用財力；二是國有資本作為國家經濟的重要資源，在政府預算中沒有得到全面的反映，收入和支出沒有建立對應關系，其效益和風險如何？無從得知。” 財政部有關人士告訴《中國經濟周刊》。
　　制訂《意見》，正是為了解決上述問題，旨在建立國有資本經營預算的原則性制度框架，將國有資本經營收支從公共預算中分離出來，單獨反映。
　　“所謂‘國有資本經營預算’，其定義應為國家以投資者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。”
　　對于該《意見》，一位財政部的人士表示，“這是中國財政預算體制的一個重大調整。”
　　他同時指出，由財政部門編制國有資本經營預算，并不能否定國有資產監督管理機構的重要性，作為出資人代表的國資委的作用體現為在整個完整制度框架中對國有資本變動計劃的編制；而后者是了解國有資產經營情況不可或缺的重要材料。
　　
　　分紅是“最難啃的骨頭”—一些企業是“原則上同意，具體則反對”
　　
　　“盡管財政部取得了編制國有資本經營預算的主導權，但這并不意味著前路坦途。”有關專家分析指出，繼續往前走，“最難啃的骨頭，可能是如何協調與國企尤其是中央授權經營企業的利益關系。”這也是國企最為敏感的話題。
　　“我們和各部委已經達成共識，但是從一些中央企業反饋的意見來看，是原則上同意、具體反對，結果很難說。”財政部有關人士對此并不樂觀，一旦涉及到具體利益調整，“企業很警覺。”
　　“實際上，隨著國企改革的推進，國企不向國家分配稅后利潤或股利的不合理性已經越發凸現。”財政部上述人士對其分析指出，由于國有資本收益上交國家財政的政策依據和執行通道缺失，在多數國企已經改制重組的情況下，國有資本收益由企業自行支配，所得利益歸包括非國有股東在內的所有股東無償享有，違背了現代企業“同股同權”的原則。
　　另外，國企苦樂不均的現象較普遍，財政一方面要為經營不善企業的改革成本“買單”，另一方面經營較好的國企大量稅后利潤的分配處于國家失控的狀態，企業權益資本的成本實際為零（無償占用），這導致了國企之間以及國企與非國企之間的不平等，不符合市場經濟的公平原則。
　　
　　“國企稅后利潤由企業自行分配，導致了眾多利益集團的形成，各自為政，存在重復投資的弊端，增加了國有資本有進有退戰略的實施難度。”這位人士強調。
　　國資委研究中心新產業研究部副部長盧奇駿對此亦有同感，“有些特大型央企力量很大，國資委對它們沒有資產收益權，收益都留在企業內部，幾乎成為獨立王國。”
　　2005年，中央企業實現利潤6413億元，其中前十名央企實現利潤占全國國企的53％，占165家央企實現總利潤的80％以上。利潤排序前10名的中央企業實現利潤占全國國有企業利潤總額的55％，中國移動、中國石油、國家電網、中石化、電信，這五家企業的利潤占中央企業實現利潤的70%。這些國有企業中的“大腕”也都是政府授權經營的特大型企業。
　　對于分紅制度的順利推行，長期研究國有企業的國務院發展研究中心企業所副所長張文魁對此并不樂觀。在過去的20多年里，國有企業一直遵循著“稅后利潤作為國家再投資留在企業內部作為企業發展基金”的行為模式，“企業已經形成了這種定向思維，沒有分紅的概念，抵觸情緒會很大。”他說。
　　事實上，無論是國資委還是地方國資委，這些政府授權經營企業與其關系都未完全理順。在國資委層面，這一類特大型企業有53家，如中石化、中石油、國家電網公司等。對這些特大型企業，國務院授予國資委監管職能，同時也授權這些企業獨立運作；國資委對于這些企業的領導人也沒有任命權。也就是說，這53家特大型企業的“一把手”是由中組部直接任命，“一把手” 以下的干部才由國資委干部管理局管理。
　　國資委有關人士私下也向記者感嘆說，國企長期已經形成一種觀念，認為國有資產是他們經營積累起來的，現在要他們上繳利潤，難度不言而喻，尤其是那些高回報的壟斷企業，以及發展中的企業。
　　“那些掌握著得天獨厚的壟斷資源的中央企業，都不同程度的把握著話語權。如何建立一個科學、公平的國有企業分紅制度，如何協調和國企的利益關系可能是國有資本預算中最大的問題。”
　　“目前《意見》主要是確定建立國有資本經營預算的方向和原則，至于什么類型的企業需要上繳、上繳比例等細節是下一步的事。”財政部有關人士強調。
　　顯然，財政部取得國有資本預算編制的主導權還只是第一步，接下來更為艱難的可能是與其轄下那些“巨無霸”式的大企業的博弈。
　　
　　第一個吃螃蟹的人—地方政府率先試水國資預算
　　
　　就在財政部、國資委還在探討如何編制國企預算、國企如何分紅時，很多地方早已嘗到了“第一只螃蟹”的味道。
　　早在新國有資產管理體制建立之前，深圳、上海等地就已進行了國有資產經營預算的嘗試。
　　深圳市在1994年后構建了三個層次（國資委／國資辦—國有資產經營公司—國有企業）的國有資產管理模式，其中包括編制國有資產預算。但實際上只是當時三家國有資產經營公司收支預算的匯總，上述的收入和支出并沒有真正匯集到國資部門。
　　上海也是國有資本經營預算試點最早的城市之一。1998年，上海市在黃浦、閔行兩區和兩個控股公司進行國有資本經營預算試點，后來又有徐匯等區進行類似嘗試。但在試點單位中，由于很多預算收入項目沒有落實，預算支出也只是停留在紙面上，實際發生的很少。
　　第二階段的國有資本經營預算實踐，是在新國有資產管理體制建立之后，主要以吉林省、北京市、上海市等地為代表，這些地方都出臺了本級國有資本經營預算的試行辦法，對預算收支做了明確規定，但目前并沒有真正的、全面地執行。
　　吉林省政府在2004年出臺了《吉林省省直企業國有資本經營預算管理試行意見》，出臺后，開始著手有關準備工作，但到底能夠執行到什么程度，還有待于觀察。
　　北京市在2004年也制定了國有資本經營預算的試行辦法，并選擇了10戶大型國有企業實行收支預算試點，2005年，北京市的國有資本經營預算已經開始試運行，開始從一些國有企業收取紅利收入。
　　據了解，已制定并出臺有關國有資本收益管理辦法的有北京、云南、江蘇、上海、吉林、安徽、重慶、深圳、大連等地區，已組織開展國有資本經營預算試編工作的有吉林、重慶、河北、湖北、四川、上海、深圳等地區，但目前并沒有形成可以推廣的統一模式。
　　《中國經濟周刊》獲悉，不少專家、學者建言，央企上繳紅利的背后不僅有技術上的難題，更有各方利益的博弈，還需要相關監督、審核機制的建立，因而，要慎之又慎。
　　
　　曾經的爭論：國資委“越權”？財政部“精明”？
　　
　　盡管初步確定由財政部來負責編制總的國有資本經營預算，國資委來負責編制165戶中央企業國有資本經營預算。“但背后卻是兩部門長時間關于國有資本經營預算編制權的爭論。”一位業內人士告訴記者。
　　“是由國資委主導還是財政部主導，曾存在重大分歧。”
　　國資委的相關負責人曾公開表示，“建立國有資本經營預算制度，既是國有資產監管機構依法履行出資人職責的重要方式，也是推進國有經濟布局、結構調整以及支付改革成本的重要手段。”
　　對于國資預算由誰編制，來自財政部的一種反對聲音頗有代表性：“國資委是特設機構，不是政府部門，能否單獨編制預算？”
　　財政部財科所所長賈康認為，國有資本預算應該在公共財政框架內。“廣義的公共財政是包括國資的，國有資本預算總體應該是在公共財政框架內一個復式預算里相對獨立的預算，并作為財政的一個附加預算向人大定期匯報。”
　　在財政部看來，國有資本經營預算是國家行使再分配和宏觀經濟管理的重要手段，國有資產監督管理機構作為預算執行單位，不宜直接承擔政府預算的組織編制職能，否則容易走入“越位”的誤區。“代表國家履行出資人職能的國有資產監督管理機構，承擔受托責任以及享有履行這種責任需要的相應權利，但這種權利不包含國有資本收益的支配權，否則‘管家’將最終成為 ‘主人’!”
　　2006年初，世界銀行的一份報告不僅質疑了中國國有企業不向國家分紅之合理性，也將上述分歧一一厘清，并認為“國企向政府交紅利”有助于中國抑制過度投資和經濟過熱。
　　世界銀行認為，無論從理論上看還是從國際最佳做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構，但國有企業的紅利和私有化收入應該上繳給財政部，納入正規的預