加強法律監督能力建設的新途徑

　　加強檢察機關法律監督能力建設是切實提高檢察機關履行憲法職能，減緩和消除當前檢察工作面臨的現實矛盾，保證檢察工作健康發展，維護黨的執政地位、保證國家長治久安的根本途徑。
　　加強法律監督能力建設是一項系統工程，需要全社會長期不懈的共同努力。作為檢察機關，應當重點針對自身存在的影響法律監督能力的問題，在強基固本上著力，最大限度地提高法律監督能力。與此同時，積極營造外部條件，提出切實可行的建議和方案，作好呼吁和廣泛宣傳，求得社會各界的理解和支持。
　　
　　一、在解決檢察人員素質的問題上
　　
　　(一)加強理論學習和實踐，不斷提高檢察人員的能力。檢察機關的法律監督能力主要通過檢察人員的辦案能力得以體現，檢察人員的素養，是履行職責的基礎。提高檢察檢察機關法律監督能力，最重要的是提高廣大檢察人員的政治責任感和業務素質。
　　1．加強政治思想教育，培養正確的執法觀。法律監督能力建設離不開思想政治建設。要牢固樹立“立檢為公，執法為民”的執法觀，從思想上明確“為誰執法、為誰服務”的問題，明確檢察權是人民賦予的，檢察權的行使必須確保公正和廉潔，檢察權運行的全過程都必須接受人民的監督，本著對群眾利益和法律高度負責的精神辦案，做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，真正把維護最廣大人民的根本利益，作為檢察工作的出發點和落腳點。
　　2．注重市場經濟知識的學習，增強服務大局意識。市場經濟本質上是一種能力經濟和法治經濟，強調人的能力的提高和規則意識的建立。要敏銳把握市場經濟和時代發展對檢察工作的新要求，注意把握社會主義市場經濟體制的建立給中國社會帶來的深刻變化，探尋適應市場經濟的法治建設規律。要關注世界法治建設的發展進程，學習借鑒各國法治建設的經驗，推動檢察事業的發展。還要學習現代科學技術知識，了解當代世界科技最新成果，提高檢察人員的科技素質。
　　3．加強專業化建設，提高履行職責能力。要堅持提高理論知識素養與提高檢察工作能力相結合，教育與培訓相結合，正規化培訓與高學歷教育相結合，不斷提高法律監督水平，增強構建和諧社會的能力。通過培訓，提高檢察人員發現違法的能力和糾正違法的能力。
　　4．改進監督方式，增強監督實效。要認真總結法律監督工作經驗，深刻把握法律監督工作規律，不斷改進監督工作方式。工作中做到“三個轉變”：由注重實體監督向實體、程序并重轉變；由消極被動監督向積極主動監督轉變；由追求監督案件數量向追求監督案件數量、質量、效率有機統一轉變。要以辦案為手段，以公正和效率為核心，不斷提升法律監督水平，在確保案件質量的前提下，不斷加大辦案力度。通過履行法律監督職能服務經濟建設，努力實現辦案的法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。
　　
　　二、創新管理模式，完善對檢察人員評查機制
　　
　　改進檢察官的資格準人制度，加大檢察人才隊伍建設，實施對檢察人員的分類管理，建立對檢察人員評查機制，是加強法律監督能力的重要組成部分，有利于激發檢察人員的工作熱情和創造潛力。
　　(一)改進檢察官的資格準入制度。建立面向社會、公平競爭、擇優選拔的檢察官錄用制度。規定符合檢察官的任職條件，通過了國家司法考試，就具備了檢察官的任職資格條件，只要本人申請加人檢察隊伍，就可以進行考察、錄用。沒有必要進行公務員考試。由于司法考試的命題角度、方法與公務員考試明顯不同，取得檢察官的資格的難度很大，而進入這一行列后待遇并不比公務員高，因此沒有必要再進行公務員考試。
　　(二)建立檢察官逐級遴選制度。創新人才管理機制，堅持以人為本，變人事管理為人才管理。建立上級檢察院檢察官從下級檢察院檢察官中選拔制度，打破過去在較小圈子內由上級和領導發現選拔的模式，采取更加民主、廣泛、開放、透明的選拔模式，使更多下級檢察院符合條件的檢察官在搞好本職工作的情況下，有機會到上級檢察院展示自己的才華和能力，對于激發下級檢察院檢察官工作熱情和創造潛力具有積極的意義。
　　(三)實行工作業績與檢察人員待遇掛鉤的績效考核。績效包括個人績效和組織績效，組織績效建立在個人績效實現的基礎上，只要每一個檢察人員都完成了績效指標，組織的績效就能實現。要緊緊抓住扭懶為勤的根本，建立完善以目標管理，對各項工作進行量化，把完成工作的質量好壞與檢察人員的經濟待遇、職務晉升相掛鉤，把對檢察人員的考核放在平時上，把檢察人員之間的競爭放在日常業績的比武上，把選人用人的標準放在注重業績上。如果檢察機關干部績效考核制度設計精良、落實到位，通過適時考核評價和及時校正改進，實現檢察人員個體績效的最大化和持續提高，有利于促進檢察院順利完成各項目標任務，也有利于法律監督職能的充分發揮。
　　(四)完善執紀評議機制。良好的紀律是做好一切工作的保障，離開了紀律的約束，就會一盤散沙，最終難免一事無成。從檢察工作的性質和特點看，檢察人員處于反腐倡廉的第一線，與腐敗分子接觸的機會較多，極易成為犯罪分子拉攏腐蝕的對象，在執法活動中難免出現受利益驅動辦案的現象。這就要求必須堅持不懈地加強紀律教育，精心構筑紀律防線，堅持用檢察紀律武裝檢察人員頭腦，引導檢察人員從黨的事業大局出發，不斷強化自律意識，努力提高自我約束和自我監督能力，牢固確立“勿以惡小為之，勿以善小而不為”的思想觀念。要抓好紀律執行的事前提醒、事中監督、事后審查工作，積極有效地抓好檢察紀律的落實。工作中，一是構建以“一崗雙責”、連帶責任追究等為主要內容的黨風廉政建設責任制，全面細化檢察長、分管領導、科室負責人的紀律監管責任，定期分析廉政責任落實情況，加強督促檢查，落實隊伍管理、教育和監督措施。二是構建不良行為分級告誡機制，采取談心交流、召開紀律分析會等措施，定期不定期地分析評議檢察人員的日常行為，針對一些苗頭性問題的性質，分別采取個別談話告誡、發提示單提示、大會點批評和在曝光臺曝光等為主要內容的警示措施，適時糾正檢察人員的不良行為，努力防止違紀行為的發生。三是構建完善內外監督機制，采取走訪人大代表、定期組織人員到娛樂場所明查暗訪、向檢察權涉及單位發放征求意見和聘請廉政監督員監督等形式，加強對辦案一線檢察人員和他們八小時以外的社交圈、生活圈、娛樂圈活動情況的監督，及時發現并糾正檢察人員的不良行為。
　　
　　三、加強檢察理論研究，完善法律監督立法
　　
　　(一)加強檢察理論研究。要從我國憲政體制和司法體制出發，深入研究以法律監督為核心的檢察制度是中國特色社會主義憲政制度和司法制度體系決定的。墨守司法權只是審判權的成規，是對客觀的法律事實的一種拒絕。實際上，我國憲政意義上的“司法權”就是指審判權和檢察權的統一體。那種以“三權分立”學說來給我國我國憲法所確立的檢察權定性，認為檢察權屬于行政權的觀點，是從純粹的刑事訴訟法的法理出發的，既不符合我國現行憲法和刑事訴訟法以及其他法律的有關規定，也與我國人民代表大會制度的基本特征相違背。認為檢察機關承擔公訴職能與其法律監督者的身份是矛盾的，檢察機關承擔職務犯罪的偵查職能與其法律監督監督者身份也不相符，因而對檢察機關法律監督權提出了質疑，也是沒有正確理解中國特色社會主義憲政制度和司法制度的結果。
　　(二)完善對法律監督的立法。為了貫徹黨的十六大關于“加強對司法工作的監督，懲治司法領域的腐敗”以及《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》關于“拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下”的精神，在立法方面，應強化檢察機關的法律監督職能，拓展法律監督的空間。從司法實踐看，法律賦予檢察機關的職權與法律監督的使命之間存在著一定的距離，使檢察機關在維護法制統一和保障法律正確實施方面，心有余而力不足，往往因沒有法律的授權難以履行法律監督職責。解決履行監督職能所必須的權力成為加強法律監督能力的重要內容。需要增加和完善的職權主要有：
　　1．提出糾正違憲(違法)建議案的權力。對于一切違反憲法精神和法律規定的行政法規、部門規章、地方性法規和司法解釋，檢察機關都有權提出糾正違憲(違法)建議案，交全國人大及其常委會審查。
　　2．啟動民事、行政案件訴訟程序的權力。對于違反憲法和法律，損害國家和社會公共利益的行政決定、民事侵權行為，因無人提起行政訴訟、民事訴訟時，人民檢察院作為國家法律監督機關，應當有權作為社會公益代表人，對違法的行政行為或者侵權的民事行為提起訴訟，以利維護法律的統一正確實施，切實保護社會公共利益。
　　3．對自行偵查案件的拘捕執行的權力。《刑事訴訟法》對人民檢察院直接受理案件拘留、逮捕執行規定的缺失。檢察院直接受理的案件，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民檢察院作出決定，由公安機關執行，限制人民檢察院在案件偵查、追逃中拘捕犯罪嫌疑人的執行權。出現了人民檢察院在案件偵查、追逃中，有時遠距離控制了犯罪嫌疑人，但不能在規定的拘傳時間內將其帶回所在市縣交付當地公安機關執行，而不得不眼睜睜讓犯罪嫌疑人在自己的面前逃脫。賦予檢察院對自行偵查案件的拘捕執行權，既利于提高辦案質量和效率，又利于偵查的保密。
　　4．對辦結案件的調閱審查的權力。對于社會各界向檢察機關提出申訴，涉及有關行政機關和司法機關違法違規辦結的案件，檢察機關都可以依職權對已經辦結的案件調閱審查，以便確認其是否存在違法違規的問題。
　　5．督促執法的權力。有權或者有義務執行法律法規的機關和人員，不執行法律規定或者不履行規定職責的情形時有發生，鑒于這種情況，應當賦予作為法律監督機關的人民檢察院督促有關機關采取必要措施執行有關法律法規的權力。對有義務執行法律法規，但是瀆職拒不執行的，檢察機關應當有權提請其上級主管部門追究其行政責任或者刑事責任。
　　6．對案件暫緩起訴的權力。即對案件暫時不提起公訴，在法律規定的保留期限內，檢察官考察行為人與受害人之間的和解情況，及暫緩起訴后行為人的生活行為情況，以便決定是否再行起訴的權力。賦予檢察官暫緩起訴的權力，能更完整地體現起訴便宜主義精神，也更符合我國“教育為主，懲罰為輔”的刑事政策，能較好地適應犯罪嫌疑人個性心理特征，尤其適合對犯罪未成年人的教育、感化、挽救，還能合理有效地配置司法資源。
　　7．明確檢察機關糾正違法通知與檢察建議的效力。法律應當擴大檢察機關向有關單位發出糾正違法通知書的范圍，明確檢察機關在履行法律監督職能中，發現任何單位存在違法情況，都有權向其發出糾正違法通知，要求有關單位和人員限期糾正存在的違法問題。檢察機關結合辦案，就預防犯罪和防止再發生違法情況向有關單位提出改進工作的建議，有關單位和人員應當限期糾正并回復檢察院。
　　
　　四、改革檢察機關領導體制，建立適應檢察特點的工作機制
　　
　　要增強檢察機關抗干擾的能力，就應該落實憲法規定的檢察機關的領導關系，并結合實際，建立起適應檢察特點的工作機制。
　　(一)改革領導體制，落實憲法規定的檢察機關的領導關系。按照憲法第一百三十二條規定，檢察機關應當實現上下級之間的直接領導關系，即最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作、上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。而各級人民檢察院的工作都包括履行法律監督職能、查辦案件方面的工作；干部人事和人員管理、培訓方面的工作；經費保障和設備裝備配置及其管理使用方面的工作等等。憲法規定比較宏觀，在涉及具體的工作上，憲法的規定在實踐中不能有效實現。加強最高人民檢察院和上級人民檢察院的領導，既是增強檢察機關抗干擾能力的有效措施，也是強化法律監督的重要舉措，并且更是落實憲法規定的必然要求。我國憲法賦予人民檢察院獨立行使檢察權的職責，但是檢察機關整體對外的獨立的同時，也要自覺接受黨委的領導和人大的權力監督，以及社會各界的民主監督，爭取各方面的支持。只有這樣，才能減少法律監督面臨的現實阻力，為加強法律監督能力建設創造寬松有利的執法環境。
　　(二)按照檢察業務的特點，建立起相適應的工作機制。對檢察業務的管理，應當遵循司法規律，充分考慮檢察業務的特點，淡化業務活動中的行政色彩。
　　1．建立起以檢察官為中心的辦案機制。還權于檢察官，實行主訴(主辦)檢察官辦案責任制，使主訴(主辦)檢察官大膽辦案，對于自己所承辦的案件享有獨立自主地作出決定的權力。個別在當地有影響的重大案件，或者承辦案件的檢察官自己沒有把握而要求研究并經檢察長同意的案件，可以由檢察長決定或者由檢察委員會討論并作出決定。
　　2．取消現有的業務科、局，設置偵查監督辦公室、公訴辦公室、反貪污賄賂辦公室、瀆職侵權偵查辦公室、民事行政檢察辦公室等等。在放權檢察官的同時，改革現有的科室研究、科室負責人把關的辦案環節。案件由承辦的檢察官直接決定；不能直接決定的，提交主管檢察長、檢察長或者檢察委員會決定。業務辦公室主任的職責則是對案件流程管理，即接受移送本辦公室辦理職權范圍的案件，并將這些案件分配給具體的承辦檢察官，督促承辦檢察官在法律規定的時限內辦結案件。業務辦公室主任是骨干檢察官的，也同樣可以承辦案件。檢察院自行偵查的案件，可以由幾名檢察官承辦，由辦公室主任、檢察長組織協調辦案力量。
　　3．檢察長對檢察機關辦理的所有案件具有控制權。包括：檢察長有權親自辦理某些重大疑難案件；有權在其認為必要的時候中止辦案檢察官正在辦理的案件；有權要求本院的檢察官就其正在辦理的案件移交給其他檢察官辦理；有權改變辦案檢察官就案件作出的決定。
　　責任編輯：張