完善刑事立案監督的思考

　　內容摘要：刑事立案監督的對象、范圍以及具體實施中的一些常見問題需要認真探討，完善刑事立案監督制度及人民檢察院結合工作實際需要做好幾方面工作是司法實踐刑事立案監督工作的思考點。
　　關鍵詞：刑事訴訟 立案 監督 完善
　　司法實踐中立案監督工作還存在著“監督不理”、“監督不力”等許多問題，監督的力度與效果難以體現制度應有的價值。原因在于刑事立案監督在制度設計中存在諸多問題，有關刑事立案監督的規定仍然不夠明確，沒有與其相配套操作規則，以致在實際運作中還面臨許多難點和亟待改進的問題。本文擬對刑事立案監督的基本理論進行一些探討，并就完善該項制度提出幾點建議。
　　
　　一、刑事立案監督的特征
　　
　　目前，刑事立案監督的法律依據主要是《刑事訴訟法》第87條規定。
　　刑事立案監督的特征是對其本質屬性的反映，它首先表現為刑事立案監督是一種司法救濟程序，而不是刑事立案程序必經的法定監督。只有當出現刑事立案活動可能造成司法不公時，刑事立案監督程序才會啟動；其次，從刑事立案監督的目的來看，是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現象，確保刑事立案活動正確合法地進行，保障刑事案件當事人的正當權利，確保國家法律統一、正確地實施；再次，刑事立案監督具有強制性。檢察機關發出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》不得復議，刑事立案主體必須按要求及時履行職責，否則即為違法；其四，刑事立案監督既包括依據刑事實體法進行的實體監督，又包括依據刑事程序法進行的程序監督。其實體監督主要是對刑事立案條件等的法律監督；其程序監督主要是對刑事立案程序是否規范以及管轄等的法律監督。
　　
　　二、刑事立案監督的范圍和一般程序
　　
　　關于刑事立案監督的范圍，根據現行法律法規的有關規定和司法實踐中的實際操作，目前主要包括以下幾個方面：(1)有案不立的案件。就是指對待群眾的報案采取只受理而不立案的做法，此為“有報不立”；或者刑事立案主體已經發現并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案，此為“發現不立”，“不報不立”。(2)不破不立的案件。所謂“不破不立”，是指刑事立案主體對案情復雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續。這種做法違反了刑事訴訟法規定。(3)應立而不立的案件。所謂“應立而不立”，是指刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予立案或者以罰代刑、以勞代刑等。此外，刑事立案監督的內容應當不僅局限于對是否立案的法律監督，還包括對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監督。
　　關于刑事立案監督的一般程序，根據刑事訴訟法及《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》的有關規定，檢察機關進行刑事立案監督工作，一般是按照下列程序進行：刑事立案監督案件的受理——要求刑事立案主體說明不立案的理由——認為刑事立案主體說明的不立案的理由不成立時通知刑事立案主體立案偵查——對有刑事立案偵查權的案件審查決定直接立案偵查——報上級檢察機關備案與審查。
　　具體說來，刑事立案監督案件的受理有兩種情況：第一種情況是積極的，即人民檢察院在具體辦理審查批準逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調查研究時，發現公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，經過調查、核實有關證據材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，應當要求公安機關在7日內書面說明不立案理由。公安機關在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后7日內應當將說明情況書面答復人民檢察院，人民檢察院認為公安機關不立案的理由不能成立，應當通知公安機關立案。公安機關應當在接到《通知立案書》后15日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。第二種情況是消極的，即公安機關對應當立案偵查的案件而作出不立案決定，被害人不服，要求追究行為人的刑事責任，為此向人民檢察院提出的，人民檢察院根據事實和法律進行必要的調查后，啟動立案程序，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關說明不立案的理由，認為確實不符合法律規定的立案條件，應當在十日內將不立案的理由和根據告知被害人，并做好解釋和說服工作。
　　人民檢察院通知刑事立案主體立案，刑事立案主體應當立案。人民檢察院依法對通知立案的執行情況進行監督。對于刑事立案主體接到通知立案書后不立案的，可采取以下措施，督促其接受監督：(1)發出《糾正違法通知書》，責成其糾正違法行為；(2)向上一級人民檢察院報告，由上一級人民檢察院向同級刑事立案主體發出相應通知，實施監督；(3)對于刑事立案主體管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，直接立案偵查；(4)對刑事立案主體工作人員構成徇私枉法等犯罪的，立案查處；(5)向同級人民代表大會或其常務委員會匯報，建議予以糾正。(6)向當地紀檢監察部門提出檢察建議，建議給予刑事立案主體及其直接責任人員黨紀政紀處分(對人民檢察院自身的刑事立案活動可實行檢察機關內部監督)。
　　
　　三、刑事立案監督制度中存在的主要問題
　　
　　(一)刑事立案監督的對象不夠全面?！缎淌略V訟法》第87條把刑事立案監督的對象局限于公安機關，《人民檢察院刑事訴訟規則》將立案監督的對象擴展到檢察機關自偵部門。但如上所述，在我國具有刑事立案權的機關除公安機關和檢察機關自偵部門外，還包括人民法院、海關、監獄。檢察機關是否擁有對這些具有刑事立案權的機關的立案活動的監督權，刑事訴訟法和相關法律都沒有明確規定。
　　(二)刑事立案監督范圍界定過窄?！缎淌略V訟法》第87條規定人民檢察院僅對公安機關“應當立案而不立案”的行為進行刑事立案監督，即只規定了對消極立案行為的法律監督，對“不應當立案而立案”的積極立案行為的法律監督未作明文規定，使積極立案行為中的違法現象得不到及時糾正。此外，對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的監督和對刑事立案主體接受的不屑于自己管轄的案件，既不移送有主管機關處理，又不通知報案人、控告人、舉報人的行為的監督等也未作明文規定。
　　(三)刑事立案監督的過程不完整。由于立案監督立法程序過于簡單、粗疏，導致實施過程中可操作性差。表現在：(1)立而不偵。在檢察機關監督下公安機關雖然立了案，但立而不偵，久拖不決。(2)先立后撤。公安機關立案后，未經偵查或未經認真偵查就撤銷案件，以規避立案監督。(3)以罰代刑、以教代刑。公安機關立案后對一些已經構成犯罪的案件以罰款、行政處罰或勞動教養等降格處理。
　　(四)刑事立案監督的手段乏力。刑事立案監督權力的合理配置應該是使其可以及時、有效地制約被監督權力。但我國目前的立法還存在許多不足，檢察機關的刑事立案監督活動缺少法律保障。
　　刑事訴訟法沒有規定人民檢察院對公安機關受案、立案情況的審查監督權，而人民檢察院若不了解公安機關的受案、立案情況，立案監督就沒有基礎。檢察機關的立案監督權，嚴格地講應包含立案活動的知曉權(或知情權)、質詢權和糾正權三部分?，F行刑事訴訟法立法對立案監督只規定了質詢權和糾正權，即“發出要求說明不立案理由通知書”(質詢權)和“認為不立案理由不能成立通知偵查機關立案”(糾正權)，而對檢察機關關于偵查機關立案活動的知情權卻未作規定。由于這一立法上的疏漏和缺陷，造成了檢察機關立案監督的信息渠道嚴重不暢。
　　刑事訴訟法沒有規定立案前人民檢察院有相應權限，使立案通知書缺乏充分證據基礎。刑事訴訟法第87條規定“人民檢察院認為公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查的……”這里的“認為”不是隨意認為，而應當是人民檢察院根據有關證據得出的結論和意見。那么，人民檢察院在掌握的現有證據不符合通知公安機關立案的條件時，能否通過調查取得有關證據?通知公安機關立案是否應提供有關的證明材料?人民檢察院有時根據現有的材料不能充分說服公安機關應該立案，勢必削弱立案監督的力度。
　　刑事訴訟法沒有規定立案監督執行中的措施和手段，使立案監督工作缺少硬性的法律保障。列寧曾經指出：“一般用什么來保障法律的實行呢?第一對法律的實行加以監督，第二對不執行法律的加以懲辦?！睓嗔Φ男惺挂刑幜P權作保障，方顯剛性。如行政管理權有行政懲罰權作后盾，紀檢監察機關的黨紀政紀監督有紀律處分權。但立案監督卻不具有這樣的剛性，是一種“軟權力”。現有法律對公安機關拒不執行人民檢察院立案通知和拒不說明不立案理由應如何對待，卻無具體規定，僅靠向公安機關發糾正違法通知書BuAA1ka/w7+JQqeQQm6sSGGuU/0KpnN2qfcjBD2n0cs=和通過有關部門協調，其效力十分有限。
　　
　　四、完善刑事立案監督制度的幾點建議
　　
　　當前完善刑事立案監督制度的首要任務是完善立法規定。
　　(一)完善刑事立案監督對象和范圍的法律規定，明確人民法院和人民檢察院等刑事立案主體的刑事立案監督對象的地位以及人民檢察院對刑事立案主體的“不應當立案偵查而立案偵查”和其他刑事立案活動中的違法行為如刑事立案程序違法等的立案監督權。
　　(二)從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監督活動中的相應權力，主要有：刑事立案監督調查權，即有權的刑事立案主體的立案活動是否規范合法依法進行調查；刑事立案監督決定權，即有權對刑事立案主體的立案、不立案決定作出變更的決定；刑事立案監督處罰建議權，主要指人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。
　　(三)制定刑事立案監督實施細則，通過修改《刑事訴訟法》來完善刑事立案監督制度難以將其面面俱到，尤其是涉及具體實施的一些問題。最高人民檢察院應當在不違反立法本意的情況下，依據《刑事訴訟法》制定刑事立案監督實施細則，增加一些操作性強的內容。針對刑事立案監督案件周期長的特點，對刑事案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各種環節都應當制定明確的時效規定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當事人的合法權益。
　　
　　五、人民檢察院結合工作實際需做好以下幾方面工作
　　
　　(一)設立專門的刑事立案監督機構，行使刑事立案監督權，實際負責刑事立案監督工作。
　　(二)要求刑事立案主體立案后，將刑事案件立案登記表三天內抄送人民檢察院備案，人民檢察院應當及時審查。
　　(三)在刑事立案監督的各個環節要以書面形式進行，并規定統一的法律文書。
　　(四)要建立并不斷規范、完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，加強與工商、稅務、質檢、審計、藥監等行政執法部門的聯系，及時了解他們向公安機關移送刑事犯罪案件的情況，依照立案條件確認公安機關是否立案的正確性，從而最大程度的拓展在破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件方面的立案監督線索來源。
　　(五)建立刑事立案監督的聽證制度，讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序，提高刑事立案監督的透明度，以及社會認知度。
　　責任編輯：苗