檢察建議在司法實踐中的困境與出路

　　內容摘要：檢察建議是檢察機關法律監督權的一種行使方式。檢察機關的法律監督權可以分為強制性的法律監督權和建議性的法律監督權。檢察建議、檢察意見和糾正違法通知等檢察實踐中存在的法律監督方式，在本質上都屬于建議性的法律監督權，應統一作出規范和調整。檢察建議的內容非常豐富，它既是檢察機關結合辦案、參與社會治安綜合治理的一種方式，也是對法院、公安、監獄等單位司法行為的一種監督方式。
　　關鍵詞：檢察建議 法律監督
　　檢察機關是我國的法律監督機關，檢察建議則是檢察機關行使法律監督職權的一種方式。然而在我國司法實踐中，檢察建議的運用效果并不理想，很多檢察建議發出去后，被建議單位根本不理會，起不到應有的法律監督作用。為此，本文將對檢察建議進行詳細的理論探討，對其在我國司法實踐中遇到的困境進行分析，并試圖指出解決問題的出路。
　　
　　一、檢察建議在司法實踐中存在的問題
　　
　　1．缺少法律依據。2．檢察建議的適用范圍不明確。3．檢察建議的制作和發布主體不規范。4．檢察建議的內容空泛。5．檢察建議的形式不規范。6．檢察建議缺少監督落實機制。
　　
　　二、檢察建議的基礎理論分析
　　
　　(一)檢察建議的合法性基礎理論分析
　　在一個完善的法治社會里，“公權力”和“私權利”是界限分明、互不侵犯的兩個權利領域。對于行使公權力的國家機關來說，賦予它的權利，必須實現和完成，否則就是違法，沒有賦予它的權利，就不能行使，否則就是越權。而對于行使私權利的普通民眾來說，國家賦予它的權利，可以放棄，也可以轉移，沒有賦予它的權利，只要不違背社會公共利益和國家強制性規定，也可以享有和行使。簡言之，對于公權力來說，法律沒有允許的，就是禁止的；對于私權利來說，法律沒有禁止的，就是允許的。
　　毋庸諱言，檢察機關的檢察建議權是一種公權力。那么，在我國“依法治國、建設社會主義法治國家”的歷史進程中，為什么沒有明文法律依據的檢察建議沒有被禁止呢?
　　我們說，行使公權力必須有明確的法律依據，這是國家為了防止公權力的恣意擴張對其他權利造成損害，是為了建立一個和諧、制約的權利秩序。但是，當一個權利主體能“容忍”另一種權利的“侵害”，而“自愿”接受另外一種權利的制約時，對他人權利的侵害便喪失了“非法性”。這種非法的、對他人權利的侵害，便轉化成為社會默認的一種權利形式。“檢察建議”便屬于這種特定的情形。
　　司法實踐中大量存在的檢察建議，很多取得了良好的法律監督效果，并產生了積極的社會影響，都是以被建議單位自愿接受為前提的。被建議單位接受檢察建議，意味著已經默示地承認了檢察機關有發出檢察建議的權力，并自愿地接受檢察機關的法律監督。實踐中通常的做法是，由檢察機關與被建議單位聯合發布有關檢察建議的規范性文件，以取得檢察建議被遵守的效力。例如在2001年8月26日，最高人民檢察院和國家稅務總局聯合發布《關于在稅務系統中共同做好預防職務犯罪工作的通知》，對檢察機關結合稅務人員職務犯罪案件，提出檢察建議的權力作了規定。這樣，檢察建議在全國稅務系統就取得了人人遵守的效力。
　　當然，如果被建議單位認為檢察建議侵犯了自己的合法權益而拒絕接受時，并不用承擔不利的法律后果，因為法律并沒有給自己施加必須接受的義務。因此，在法律做出明文規定之前，檢察建議要想發揮更大的作用是很困難的。在此之前，檢察機關要做的，就是加強與法院、公安以及其他社會各界的溝通與協商，以取得他們對檢察建議的支持。
　　(二)檢察建議的法律性質
　　1．檢察建議在性質上是一種法律監督權。人民檢察院是國家的法律監督機關，檢察建議則是由法律監督權派生出來的一種權力，它是檢察機關法律監督權的自然延伸，并為檢察機關實現監督職能服務。可見，作為一種方式和手段，檢察建議沒有自己獨立的法律品格。檢察建議的性質是由使用它的檢察機關的性質決定的。檢察機關是國家法律監督機關的性質決定了檢察建議在本質上是一種法律監督權。
　　2．檢察建議是一種綜合性法律監督權。檢察機關最基本的職能就是進行法律監督。我們不能簡單地認為，只有對訴訟活動進行監督的權力，才算是體現人民檢察院法律監督地位的法律監督權。檢察機關參與社會治安綜合治理，以檢察建議的形式幫助被建議單位開展犯罪預防，同樣是檢察機關行使法律監督權的重要體現。從此意義上，檢察建議是一種綜合性法律監督權，它既包括對法院審判活動的監督，又包括對公安機關偵查活動和監獄刑罰執行活動的監督，還包括參與社會治安的綜合治理等等。司法實踐中，有些檢察院將檢察建議的適用范圍限定為參與社會治安綜合治理，幫助發案單位開展犯罪預防，這種做法是錯誤的。
　　(三)構建檢察機關法律監督的合理體系
　　司法實踐中，除檢察建議外，還有檢察意見、糾正違法通知等與檢察機關的法律監督權緊密相關的概念。要正確的理解和適用檢察建議，合理構建我國檢察機關的法律監督體系，必須理順三者之間的關系。
　　檢察建議、檢察意見和糾正違法通知三者之中，只有檢察意見是經《刑事訴訟法》確認的法定法律監督方式。檢察建議和糾正違法通知都散見于最高人民檢察院的有關規定之中，不是法定的法律監督方式。因此嚴格來說，只有檢察意見具有人人必須遵守的法律效力，檢察建議和糾正違法通知都沒有必須遵守和執行的效力。
　　筆者進行考察后發現，檢察實踐中檢察建議、檢察意見和糾正違法通知的區別，僅僅在于他們適用范圍和發送對象的不同，但是在本質和法律效果上并無任何區別。對于檢察建議和糾正違法通知來說，他們都是檢察機關目創的法律監督方式，對方單位并沒有必須遵守的義務，對方單位可以自愿接受檢察機關的約束，當然也可以不承認其效力，對其不予理睬。對于檢察意見來說，雖然《民事訴訟法》已作正式確認，取得了強制性的執行效力，但是檢察實踐已經遠遠突破了《民事訴訟法》對其適用范圍的限制，已經和檢察建議的適用發生混同。同時在法律本質上，檢察建議和檢察意見并無不同，都是建議對方去做什么，而不是命令或要求對方去做什么。可見，以適用范圍和發送對象來劃分檢察機關的法律監督方式，并沒有任何實質性的意義。比如，為什么糾正公安機關違法偵查行為用糾正違法通知，而不能用檢察意見或者檢察建議呢?這僅僅是名稱的區別，實質上并無不同。
　　筆者認為，應當根據檢察機關法律監督的性質來劃分檢察機關法律監督的類型。根據檢察機關法律監督的性質，檢察機關的法律監督權可以分為強制性的法律監督權和建議性的法律監督權。對于強制性的法律監督權來說，它對被監督單位具有強制性的遵守效力，被監督單位必須按照監督權的內容遵照和執行，能產生什么樣法律效果的決定權力在檢察機關。而對于建議性的法律監督權來說，它對被監督單位沒有強制性的約束力，檢察機關只是針對被監督單位的違法行為提出改正意見，最終產生怎樣的法律效果，決定權不在檢察機關。
　　強制性的法律監督權是具體的法律監督權，它有賴于法律對監督的形式和引起某種效果的強制性效力作出明文規定。例如，檢察機關的抗訴權和批準逮捕權都屬于強制性的法律監督權，一旦檢察機關行使抗訴的權力，法院就必須啟動再審程序，一旦檢察機關作出逮捕決定，公安機關必須遵照執行。強制性法律監督權的最大優勢就是具有明確性，檢察機關和被監督單位只要嚴格按照法律的規定進行操作就行了。但是，依賴法律對某種具體的監督方式作出明文規定的弊端便是：首先，法律很難將司法實踐中需要的監督形式列舉窮盡，難免產生法律監督的真空地帶；其次，司法實踐中很可能會出現新的法律監督類型，不給這些新的監督類型一定的發展空間，必然會制約法律制度的進一步完善和發展；最后，隨著時代的發展，政治民主化進程的不斷推進，檢察機關法律監督的職權范圍將越來越寬，靠一步步突破現有的法定監督方式，將不能適應時代發展的需求。
　　建議性法律監督權便是為了彌補強制性法律監督權的上述弊端而提出的。建議性的法律監督權是一種概括性的法律監督權，即由法律概括地賦予檢察機結合辦案，糾正違法行為的權力。雖然這種權力不具有強制性的執行效力，但是它具有法定的權力行使程序和權力救濟措施，被監督單位不能將其束之高閣、不予理睬，檢察建議就是這種概括性權力的最好載體。
　　綜上，司法實踐中大量存在的檢察建議、檢察意見和糾正違法通知都屬于建議性的法律監督權，可以統一作出規定。這種建議性的法律監督權，可以叫作檢察建議，也可以叫作檢察意見，還可以叫作糾正違法通知，甚至叫做別的什么名稱。僅僅是名稱的差別，并沒有本質的不同。筆者建議，今后的立法可以將三者統一命名為“檢察建議”，以理順檢察機關法律監督權的體系，避免司法適用和人們理解的混亂。
　　
　　三、完善我國檢察建議制度的思考
　　
　　必須明確，檢察建議應分別規定在《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中。《人民檢察院組織法》綜合規定人民檢察院的檢察建議權，三大訴訟法則分別規定檢察建議在訴訟行為中的具體應用。
　　在本文的最后，筆者試圖提出完善我國檢察建議制度的一些設想，以起拋磚引玉之效。
　　(一)建議立法，確立檢察建議的法律地位。對檢察實踐有關檢察建議的好的經驗和做法，可以由最高人民檢察院進行系統的歸納和整理。在全國人大對《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進行修改時，提出增加規定檢察建議的立法建議，使之法律化，從基本法律制度上保障其具有約束力。
　　(二)對檢察建議進行立法完善之前，由最高人民檢察院與最高人民法院、國務院各部委進行協商，聯合發布在各自部門具有普遍約束力的規范性文件，對檢察建議的適用原則、范圍和效力等作出明確規定，以取得社會各界的支持，減少檢察建議在實踐中遇到的阻力。
　　(三)加強檢察建議制作的規范化，提高檢察建議的質量。要進一步完善檢察建議的制作和發布程序，對檢察建議書的制作格式、內容的審查、發布的主體、檢察建議書的送達與反饋等等，每一個環節都要做出詳細的規定，使檢察建議工作步人規范化、制度化、程序化的軌道，真正提高人民檢察院法律監督的水平。
　　1．完善檢察建議的制作和發布程序。第一，要明確檢察建議的發送主體。檢察建議要以檢察院的名義統一制作和發布，不能以院內設部門的名義制作和發布。因為檢察院是獨立的權利主體，有對外行文的資格，內設部門只是檢察院的一個組成部分，不是獨立的權利主體，沒有對外行文的資格。第二，要明確規定檢察建議發送的效力級別。通常由同級人民檢察院向被建議單位發送檢察建議，下級人民檢察院可以提請與被建議單位同級的上級人民檢察院發送檢察建議，上級人民檢察院可以向下級單位發送檢察建議，也可以指令與被建議單位同級的下級人民檢察院發送檢察建議。第三，要明確檢察建議制作的審批程序。應當由辦案人員起草檢察建議書，部門領導召集本部門人員討論定稿，送分管檢察長審定，以檢察院的名義發布。
　　2．完善檢察建議的內容。檢察建議的內容是衡量檢察建議質量高低的重要標志，質量高的檢察建議，至少應當符合以下幾個方面的特征。第一，意思表達清楚。第二，措施有針對性。第三，方案有可行性。
　　3．建立檢察建議備案登記制度。各人民檢察院要建立專門的檢察建議文書登記備案記錄簿，由全院統一分類、編號，詳細記載檢察建議的擬稿人、擬稿部門、被建議單位、建議的內容，發出時間以及建議的落實情況等等。
　　(四)建立檢察建議回復制度。檢察建議書要明確被建議單位落實或者提出異議的具體期限。被建議單位收到檢察建議書后，應當按照要求進行改正，并將改正情況在規定期限內以書面形式反饋給檢察機關。被建議單位對檢察建議的內容提出異議的，應將不采納檢察建議決定，在規定期限內以書面形式回復檢察機關。
　　(五)建立檢察建議的撤銷、變更制度。發出檢察建議的本院檢察長或上級檢察院發現檢察建議的內容、形式、程序等不符合規定的，應予以撤銷。被建議單位有異議的，檢察機關應重新審查，發現確有錯誤的，應予撤銷。檢察建議部分內容不當，但不影響建議效果的，應及時向被建議單位說明變更。
　　(六)檢察建議不被采納時，要有完善的配套監督方式。人民檢察院在司法活動中，對法院等機關訴訟行為提出的檢察建議，被建議單位不采納的，應采取其他法定監督方式或者向有關人事主管部門提出檢察建議，仍不被采納的，應報同級人大常委會決定。人民檢察院結合辦案，對發案單位提出的檢察建議不被采納時，應向被建議單位所屬的行業協會、主管部門等提出處理意見。
　　(七)要完善檢察業務目標管理考評機制。完善的激勵機制是保證工作質量的不竭動力，要提高檢察建議的質量，提高檢察干警對檢察建議的重視程度，必須將檢察建議納入檢察業務目標管理考評的范圍，并將考評的結果作為評優、晉升的重要參考依據。同時，要摒棄將檢察建議的數量作為考核唯一標準的做法，要綜合案件社會影響、檢察建議質量、被建議單位采納程度、社會評價等因素綜合考評。
　　責任編輯：苗