反貪案件線索流程管理

　　內(nèi)容摘要：反貪案件線索流程管理包括一般案件線索的流程管理和特殊線索的流程管理。一般案件線索的流程管理包括登記建檔、審批、分流、初查、儲存開發(fā)、處理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)；特殊線索的流程管理除具有一般線索的流程外，還包括要案線索備案、黨內(nèi)報告和線索一體化等環(huán)節(jié)。
　　關鍵詞：反貪案件 反貪局 流程管理
　　
　　一、一般案件線索的流程管理
　　
　　(一)登記建檔
　　反貪局偵查指揮中心對舉報中心移送的線索、反貪偵查人員主動獲取的線索，包括自行發(fā)現(xiàn)的線索以及案中拓展的線索應當逐件登記建檔，其內(nèi)容主要包括：舉報人(含報案人、控告人)、被舉報人(含被控告人、被報案人)的基本情況，包括姓名、單位、擔任的職務、職級、涉嫌的主要罪名、政治面貌、聯(lián)系方式、線索來源和舉報的主要內(nèi)容等。此步驟要注意以下幾點：
　　一是要注意運用信息化的手段，探索并建立線索電子檔案，這樣做既有利于防止手工登記可能出現(xiàn)的誤差，也有利于定期對貪污賄賂犯罪的新特點、新動向、新趨勢進行統(tǒng)計分析，從中掌握犯罪的特點和規(guī)律，以便于調(diào)整偵查工作的重點和部署，此外也有利于監(jiān)督對線索的處理。
　　二是便于檢索，防止舉報件的重復登記。對于檢索的結果，可以根據(jù)具體情況分別處理。第一，如有相同名稱的線索且未辦結的或已立案偵查的，退舉報中心換轉辦單作為重復舉報轉反貪局處理。實踐中，有些反貪部門對重復舉報不再做任何登記，此舉可能會造成舉報件的遺失，因此應在原有舉報件的檔案中通過備注加以說明。第二，如有相同名稱但已辦結的，退舉報中心查閱線索內(nèi)容是否相同，如內(nèi)容不同，予以受理。第三，如無相同名稱線索，予以受理。第四，如線索名稱雖不同，但與已有的舉報件系同一單位或內(nèi)容基本相同，亦作為重復舉報處理。
　　三是要注意部分線索的轉化登記。反貪偵查人員自行發(fā)現(xiàn)的線索或辦案中，包括線索初查中拓展的線索由于缺乏書面的舉報材料需要通過形式的轉換后再予以登記。通常的做法是以收到匿名電話舉報的形式登記。
　　四是要注意將直接向反貪局舉報的信件或人員轉舉報中心受理，必要時反貪局可派人參與聽取來人舉報情況。
　　(二)審批
　　在審批環(huán)節(jié)，各地做法不一，目前主要的做法有兩種：
　　第一種做法是：線索專管員填寫書面的《線索管理表》，并將已登記建檔的線索一并報反貪局局長(或副局長)審批，局長(或副局長)在審閱線索后，作出線索轉某一偵查科(組)或直接交有關人員初查的批示。這也是目前較為普遍的做法。
　　第二種做法是：線索專管員填寫書面的《線索管理表》，并對線索進行初步篩選分類，分為A類優(yōu)先初查、B類排期初查(也稱一般初查)、C類緩查、D類退查四類，然后提交局線索評估小組(由反貪局局長或副局長、偵查科組長、線索專管員組成)評估，并做出評估意見，最后由作為評估小組負責人的反貪局局長(或副局長)審核批準。
　　筆者認為，第二種意見更符合案件線索的特點和偵查工作的實際需要，也更符合流程管理的要求。
　　(三)分流
　　這一環(huán)節(jié)包括二個階段：
　　一是案件線索的一般分流。按照局長(或副局長)審批的意見進行分流，同時要求接收人在《線索管理表》上辦理簽收手續(xù)。分流至偵查科(組)的案件線索還需由科長(組長)再次分流給具體偵查人員。分流的具體原則是：第一，根據(jù)案件線索的來源分流。反貪偵查人員主動獲取的案件線索一般分流給其本人承辦。第二，根據(jù)被舉報人的級別和行業(yè)類別分流。由較為熟悉某一行業(yè)發(fā)案特點、規(guī)律等情況的偵查人員承辦案件線索。需要注意的是，在分流時要把分工與配合，把個人能力與集體智慧有機結合起來。
　　二是案件線索的二次分流。對舉報人多次舉報，而案件線索承辦人查無進展，以及較長一段時間內(nèi)(一般六個月)未進行初查的，可以由局領導決定將該案件線索收回重新分流，使該案件線索在另一初查思路下得以查清。或者對初查終結的案件線索經(jīng)復核認為有再查必要的，也可對該案件線索重新分流。這種作法統(tǒng)稱案件線索二次分流。目前，不少反貪部門都采取這一做法，也有稱之為易位初查、交叉初查。二次分流對確保案件線索的有效處理大有裨益。
　　目前碰到的問題是由誰負責案件線索初查終結的審核，以及提起案件線索二次分流的建議，根據(jù)上海市檢察機關部分反貪部門的做法是確定線索專管員專司其職。
　　值得關注的是，有些反貪部門如上海市寶山區(qū)院反貪局、甘肅省蘭州七里河區(qū)院反貪局，為防止案件線索在偵查科(組)的積壓，控制案件線索流量，即分流至每一偵查科(組)的案件線索不超過4件，缺少的及時增補。
　　(四)初查
　　初查是指人民檢察院對貪污賄賂案件線索，按照管轄進行必要的審查和調(diào)查，以判明是否有犯罪事實或犯罪嫌疑人的存在，是否需要立案偵查，而依法進行的專門司法活動。初查是案件線索流程中的重要環(huán)節(jié)，初查質(zhì)量直接影響反貪工作的質(zhì)量和力度。初查程序分為三個階段：一是初查的啟動，包括案件線索的初查評估、初查的審批、初查計劃的制作與完善；二是初查的督導，包括初查的期限規(guī)定、初查的備案制度、初查的黨內(nèi)報告制度、初查的指導、監(jiān)督；三是初查結果的處理，包括提請立案、提請不立案、轉辦、中止初查、恢復初查(即進入重查程序)。具體內(nèi)容見初查篇。
　　(五)儲存開發(fā)
　　第一步：案件線索儲存。經(jīng)評估直接進入緩查或初查后進入緩查的案件線索，承辦人應填寫《緩查線索登記表》層報局領導審批后由線索專管員儲存于線索庫的緩查線索檔案，并經(jīng)常性地分析、比對。
　　第二步：經(jīng)營開發(fā)。線索專管員或承辦人跟蹤案件線索，收集充實信息，一旦發(fā)現(xiàn)緩查的案件線索具有獲取證據(jù)的條件，出現(xiàn)新的證據(jù)或取得新的舉報，應填寫《恢復初查審批表》，提起重新評估，并落實人員擬定初查計劃，報經(jīng)反貪局局長(或副局長)批準后，重新進入初查程序，可稱之為案件線索重查程序。
　　案件線索的儲存和經(jīng)營開發(fā)意義重大，在此，必須弄清案件線索經(jīng)營開發(fā)的含義、內(nèi)容及相關問題。
　　案件線索經(jīng)營開發(fā)，通常簡稱案件線索經(jīng)營，是指反貪辦案人員對案件線索進行分析、判斷、推理并進行有針對性的培育拓展的一種司法活動，貫穿于偵查工作的每一階段和環(huán)節(jié)，輻射到偵查前的初查工作和偵查終結后的各項工作中。
　　經(jīng)營案件線索的內(nèi)容有：一是甄別鑒定線索的可查性，確定可查性線索；二是變不可查線索為可查線索；三是不斷突出線索的可查性，使不確定線索變?yōu)榭刹榫€索；四是對線索進行長期跟蹤，制造條件或等待時機，使線索的可查性顯現(xiàn)，最終實現(xiàn)線索可查的目的。案件線索經(jīng)營的最大益處是提高了線索的利用率和成案率，同時也培養(yǎng)了反貪偵查人員收集信息、分析信息、運用信息挖掘線索潛力的本能。
　　案件線索的經(jīng)營是一個較為長期積累的過程，其方法和手段的運用尤為重要，現(xiàn)階段主要有兩種方法：(1)建立線索積累機制的靜態(tài)經(jīng)營法。實行微機化管理，建立緩查線索儲存庫，由線索專管員定期對庫內(nèi)外線索進行梳理、比對、分析、歸納、推理，發(fā)現(xiàn)線索的可查性，同時也為動態(tài)經(jīng)營線索提供目標，指明方向；(2)建立線索跟蹤機制的動態(tài)經(jīng)營法。一是跟蹤人。被跟蹤的人包括舉報人、被舉報人、知情人及其他相關人員。二是跟蹤事。被跟蹤的事可能是舉報事件或者是與舉報人有關但與舉報事件無關的事。通過線索承辦人的跟蹤調(diào)查，充實信息，彌補靜態(tài)經(jīng)營中發(fā)現(xiàn)的線索的不足，使原本零星的、分散的、不成型的信息匯總集中，完善、充實、豐滿線索，達到線索可查性的目的。
　　當前長期經(jīng)營的案件線索還應注意一些問題：(1)案件線索的長期經(jīng)營，在觀念和行動上絕不是瞞案不報、壓案不查，放棄職責，而是一種克服短視行為，重視舉報的具體體現(xiàn)，反映了檢察機關在反貪工作堅持實事求是原則和講究斗爭策略。(2)案件線索的長期經(jīng)營就是要在經(jīng)營上下功夫，不間斷開展工作，如加強與有關部門的聯(lián)系溝通，等待時機成熟，注意收集材料，發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，否則，就有可能因事過境遷而被人遺忘，失去其應有的價值，真正變成壓案不查。(3)案件線索的長期經(jīng)營特別強調(diào)保密，一旦泄漏將前功盡棄，變?yōu)椤八谰€索”。
　　(六)處理
　　案件線索處理包括未進入初查程序的處理和進入初查程序后的處理。
　　一是未進入初查程序的案件線索處理。這類案件線索是指經(jīng)線索評估小組分析評估后認為暫不具備初查條件的案件線索，需進一步經(jīng)營開發(fā)，因而直接列入線索庫的緩查檔案。
　　二是進入初查程序后的案件線索處理。這類案件線索的處理方式有四種。第一種，提請立案。根據(jù)刑事訴訟法第86條和高檢院《刑事訴訟規(guī)則》第129條、第133條、第135條的規(guī)定，人民檢察院對案件線索初查后，認為符合立案條件，即認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當作出立案決定。這樣，因立案線索初查終結進入偵查程序；第二種，提請不立案。根據(jù)刑事訴訟法第86條、第87條、高檢院《刑事訴訟規(guī)則》第129條、第134條的規(guī)定，人民檢察院對案件線索初查后，認為沒有犯罪事實的，事實不清、證據(jù)不足的，具有刑事訴訟法第15條規(guī)定情形之一的，應當制作初查終結報告，提出提請不予立案的意見，報檢察長決定；第三種，轉辦。將雖不夠立案條件，但可作黨紀、政紀處理的案件線索轉至紀委、監(jiān)察等有關部門處理；第四種，中止。將受時間、條件等限制，無法進一步初查，但尚有一定價值的案件線索中止初查，列入線索庫的緩查檔案儲存開發(fā)。
　　處理過程中還需注意以下三個問題：第一，對實名舉報的答復。根據(jù)我國《刑事訴訟法》、高檢院的《刑事訴訟規(guī)則》以及有關“建立健全實名舉報答復制度”的規(guī)定，答復工作可由反貪部門或者反貪部門會同舉報中心共同進行，一般可先予口頭答復，視需要再作書面答復。口頭答復時，應當約見舉報人，就目前查明的情況、現(xiàn)行的法律和處理意見，耐心細致地做好答復工作，同時告知舉報人，如有不服，可向本院控告申訴部門申請復議。答復時還應當將答復情況及舉報人意見記明筆錄，并由舉報人簽字或蓋章。·書面答復舉報人的，應當制作《不立案通知書》，當面送達舉報人，或者以掛號件郵寄的方式送達舉報人。第二，對舉報人的獎勵。建立有效的獎勵機制是激發(fā)群眾舉報熱情、推動反腐敗斗爭深入開展的必要措施和重要途徑。獎勵舉報人由反貪部門提出，并填寫《獎勵舉報有功人員審批表》，經(jīng)反貪局局長和檢察長審批后交舉報中心，由舉報中心具體落實。第三，對被舉報人的正名。正名就是為受失實舉報、錯告、誣告的被舉報人在一定范圍內(nèi)公開澄清事實、消除影響、恢復名義、還人清白。正名是依法治國的必然要求，是嚴肅公正執(zhí)法題中應有之義。正名既要堅持實事求是的原則，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，公開公正地進行，也要注意范圍，掌握尺寸。目前，由于線索初查工作由反貪部門負責，因此，原則上正名工作以反貪部門為主，舉報中心協(xié)助。
　　此外，案件線索的處理還應包括每季度、每年對所有受理登記線索的清理，并由線索專管員負責催辦，同時將清單打印后交反貪局局長(或副局長)審閱。
　　期限要求：根據(jù)2003年7月最高人民檢察院頒布實施的《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法(試行)》的有關規(guī)定，對首次受理的署名舉報線索，負責初查的偵查人員應于收到舉報件的一個月內(nèi)將《控告、申訴舉報首辦進展情況》反饋給局秘書科，三個月內(nèi)予以辦結，并將《控告、申訴首辦流程登記表(回復根據(jù)單)》，連同有關法律文書交局秘書科，由線索專管員及時回復舉報中心。逾期未能反饋或辦結的，應說明理由，并報經(jīng)局領導批準后，可適當延長，但最長期限不得超過六個月。
　　文書要求：列入線索庫緩查檔案儲存開發(fā)的案件線索，應填寫緩查線索登記表；提請不立案線索、轉辦線索都應制作線索初查終結報告，層報檢察長批準決定，同時轉辦線索還應制作轉辦函，并附相關材料復印件。
　　歸檔要求：所有線索初查終結后要按線索材料裝訂要求裝訂成冊再由反貪局內(nèi)勤移交本院舉報中心歸檔。
　　(七)監(jiān)督
　　案件線索流程管理中的監(jiān)督是隨線索的每一步流轉動態(tài)開展，因而應該是全方位立體交叉的。歸納起來有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督二個層面。
　　內(nèi)部監(jiān)督主要包括：登記建檔環(huán)節(jié)中重復舉報線索的備注，主動獲取線索的轉化登記、報舉報中心登記；案件線索分流、初查、查結環(huán)節(jié)的審批；案件線索的二次分流；案件線索的跟蹤經(jīng)營等。
　　外部監(jiān)督主要包括：要案線索向上級檢察院的報備；要案線索初查過程中的黨內(nèi)請示報告；對舉報人的獎勵、對受失實舉報、錯告、誣告的被舉報人正名；署名舉報線索的答復。
　　為及時發(fā)現(xiàn)偵查人員在案件線索初查過程中的違法違紀行為或者不規(guī)范行為，達到制約偵查人員恣意行為的目的，有必要建立案件線索催辦、初查終結復核制度，即由線索專管員從辦案質(zhì)量和效率的角度對重大的案件線索跟蹤、催辦，對查結的案件線索審查、核實，以確定案件線索是否按期初查，是否達到預期目的以及對案件線索作出或者重新分流、或者終結、或者緩查意見的一種制度。其中對初查終結的未成案線索經(jīng)復核后，應制作《線索初查終結復核意見表》，對初查質(zhì)量予以評價，再交由局領導審批。對復核中發(fā)現(xiàn)承辦人未按初查方案進行初查或某項事實需要補充調(diào)查時，線索專管員應在《線索初查終結復核意見表》中說明，同時通知承辦人進行補充調(diào)查，必要時可建議更換承辦人，以保證初查線索得以公正、合理、有效地運用。
　　目前，很多檢察機關都開展案件線索復核工作，其中也有由舉報中心承擔此項職責的。鑒于線索專管員對線索流轉全過程的了解以及其較強的專業(yè)知識、業(yè)務能力，建議案件線索復核工作由線索專管員承擔。
　　
　　二、特殊線索的流程管理
　　
　　特殊線索是相對于一般線索而言的，由于其本身所具有的特性，故其流程管理也有別于一般線索。特殊線索包括三部分：(1)要案線索。根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第125條第二款的規(guī)定，是指依法由人民檢察院直接立案偵查的縣、處級以上干部犯罪的案件線索；(2)交辦線索。包括兩類：一類是人民檢察院為了有利于辦案，對于應當由本院管轄或者其他下級檢察院管轄，必要時交由下級檢察院管轄的線索；另一類是本院檢察長對直接收到的各類舉報，如信件、來訪接待等所作的交由院辦公室列入專項督查的線索；(3)督辦線索。上級人民檢察院反貪局根據(jù)偵查工作的需要，報經(jīng)本院偵查指揮中心指揮長同意，進行督辦的重點線索。主要有：一是群眾反映強烈、造成集體上訪的；二是具有重大社會影響，引起公眾和媒體普遍關注的；三是當事人系當?shù)仡I導干部或者人大代表、政協(xié)委員的；四是上級人民檢察院交辦或者批辦的；五是黨委、人大、政府、政協(xié)等有關領導做出批示的；六是上級檢察院反貪部門認為應當督辦的。
　　需要注意的是，交督辦線索不經(jīng)舉報中心流轉，而直接列入各級人民檢察院督辦工作范圍，并由專設于院辦公室的督辦員負責。督辦員將交、督辦線索連同相關交、督辦表一并轉給反貪局查辦。反貪局線索查結后，除書面的線索初查終結報告或立案報告外，還應提交交、督辦表以及書面交、督辦線索辦理情況報告報督辦員。
　　督辦、交辦線索的初查期限為交、督辦部門規(guī)定的期限，在規(guī)定期限內(nèi)不能完成初查的，應當向交、督辦部門上報階段性工作情況。線索查結后一律交督辦員歸檔。
　　特殊線索除具有一般線索的流程外，根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第125條，第126條和《關于要案線索備案、初查的規(guī)定》、《最高人民檢察院黨組關于查辦職務犯罪要案的黨內(nèi)請示報告制度》(征求意見稿)第3條，還增加了以下幾道環(huán)節(jié)：
　　(一)要案線索備案
　　要案線索應當逐案填寫《要案線索備案表》并報省級院人民檢察院備案，其中涉嫌犯罪數(shù)額特別巨大或者犯罪后果特別嚴重的，層報最高人民檢察院備案。廳、局級以上干部的要案線索一律層報最高人民檢察院備案。備案應當在線索受理后的7日內(nèi)辦理，情況緊急的應當在備案之前及時層報。接到備案的上級人民檢察院對于備案材料應當及時審查，如有不同意見，應當在10日以內(nèi)將審查意見通知報送備案的下級人民檢察院。
　　此外，要案線索初查終結后，還必須履行要向上級人民檢察院備案報告初查結果的程序。上級人民檢察院應對備案材料迅速審查，認為處理不當?shù)模瑧斣谑盏絺浒覆牧鲜找詢?nèi)通知下級人民檢察院糾正。
　　(二)黨內(nèi)報告
　　黨的十五大確立的“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)、部門各施其職，依靠群眾的支持與參與”的反腐敗領導體制和工作機制，要求檢察機關的反貪工作置于黨的領導之下，這也是反貪工作接受外部監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。同時，也應看到黨內(nèi)請示報告制度可以積極爭取到黨委的支持，特別是對一些重大、影響面廣、群眾反響強烈的要案線索的初查，更應該通過請示報告借勢借力，這其實也是一種重要的反貪工作領導資源。要案線索初查過程中需要接觸縣處級以上被調(diào)查對象的，檢察機關應及時向黨委書記或分管政法工作的黨委領導同志書面?zhèn)浒笀蟾妗Ｇ闆r緊急時，也可以口頭備案，但應記錄在案。需要注意的是，涉及科級干部的線索不屬于備案報告的范圍。備案報告不同于請示，不影響初查工作的進行。
　　(三)線索一體化管理
　　一是線索上管一級。凡涉及縣處級以上干部或認為案情復雜、影響重大、有查案阻力的線索統(tǒng)一歸口到上級檢察院管理。隨著偵查指揮中心的建立，各地檢察機關都在探索大要案線索上管一級，實踐證明上級檢察院對區(qū)域內(nèi)大要案線索的統(tǒng)一管理，有利于上級檢察院掌握和指導本區(qū)域內(nèi)職務犯罪大要案的查辦工作，并為上級檢察院運用一體化組織查辦大要案、窩串案提供決策依據(jù)，是“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”方法的有效運用；二是線索異地查辦。上級檢察院對大要案的統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)，可以充分發(fā)揮偵查一體化在排除阻力、攻堅克難方面的作用。而線索異地查辦則是線索管理一體化的一種主要形式，是由上級檢察院將有管轄權的下級檢察院辦理確有困難或者有可能影響公正執(zhí)法的線索，指令交由其他下級檢察院查