中國法治政府的目標：公共服務型政府

　　我國法治政府建設的根本方向是建立與社會主義市場經濟體制和向現(xiàn)代化社會過渡相適應的政府管理機制和模式。這一根本方向要求政府不應當再扮演經濟建設主體的角色，不再壟斷更多的經濟權力和擁有部門利益與集團利益，而是成為市場主體和全社會服務的公共管理和公共服務機構，成為能反映和代表廣大人民群眾利益的公共服務型政府，必須具備法治政府、責任政府和服務政府三者合一的性質。
　　
　　一、法治政府的內涵界定和內在要求
　　
　　所謂法治政府，是指整個政府的設立、變更、運作都是合法化、規(guī)范化的，包括政府整體行為和個體行為都是合法化、規(guī)范化的。在政府整體行為中強調政府抽象行政行為和政府決策的合法性、規(guī)范性，在政府個體行為中主要指政府執(zhí)法行為的合法性、規(guī)范性。
　　法治政府的內在要求包括：用法律制約權力；用權力制約權力。首先，依法行政的權力只能來自法律，即公民的授權。政府不能自行創(chuàng)造權力，即使是出于行政需要而必須創(chuàng)制行政規(guī)章，也得通過《立法法》加以解決；當法律和規(guī)章對同一事項都有規(guī)定時，執(zhí)法機關應當適用法律而不是規(guī)章。法治政府要求制定相應的法律規(guī)范，建立起健全的依法行政的制度體系，以制約政府行為。其次，建立法治政府的目的，在于將全能的無限政府改革成為有所為和有所不為的有限政府。有限政府一定是法治政府，法治的功能在于防止和束縛不受制約的政治權力，改革無限政府，確立一個在權力、作用和規(guī)模上都受到法律嚴格制約的有限政府。從本質上說，法治政府與責任政府和服務政府具有“高度統(tǒng)一性”。下面從兩個方面分別加以論證。
　　
　　二、責任政府必須同時也是法治政府
　　
　　首先，從責任政府的內涵上看，責任政府就是政L0OUNirQSh9DPDJB0hzGuw==府在行使權力進行管理的過程中為自身行為的后果承擔行政責任，是指政府所擔負的全部責任的范圍、政府在承擔各種責任過程中所分別具有的行政權限以及履行對應義務的法治運作狀態(tài)。國外關于責任政府的主導理念是“把市場的交給市場，把社會的交給社會”。我國政府在社會轉型期的責任和職能在于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等。責任政府實質上是一種責任追究制度，將責任追究作為政府責任制度的核心。這種制度的實質在于：政府接受公民委托行使行政管理權；公民則按照法定程序，對政府及其官員行使行政管理權力的行為，通過直接或間接詢問及咨詢等方式，要求其做出具體解釋或明確答復。按照法定程序規(guī)定，公民可以對政府及其官員的嚴重失職行為采取更嚴厲的措施，包括罷免其職務；之后，公民還可以通過司法途徑，進一步追究其在行使職權過程中所產生的不當行為或不良后果的法律責任，迫使其承擔直接或間接責任。
　　其次，從范圍上看，我國各級政府的廣義責任包括：必須對執(zhí)政黨負政治責任，對司法機關負法律責任，對自身系統(tǒng)負行政責任，對公民和社會負公仆責任，對同級人大負全面責任等。具體而言，目前我國各級政府的責任范圍表現(xiàn)在這樣幾個方面：(1)行政機關完成從全能政府向有限政府的轉變，實現(xiàn)行政職能配置的科學化和法定化；(2)實現(xiàn)行政立法的民主化和科學化；(3)行政執(zhí)法做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，因此建立起相應的引咎辭職制度、彈劾罷免制度、授權制度和宣誓制度；(4)建立健全行政司法的機構、權限、程序和責任；(5)建立健全自我監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的制度與機制；(6)建立健全行政復議機構和培養(yǎng)具有公正意識的高素質行政復議人員；(7)建立健全行政程序法律制度；(8)在行政訴訟過程中，行政長官親自出庭應訴，行政機關就自身侵犯行政相對人合法利益的違法事實自覺承擔賠償責任，等等。
　　再次，從建立和完善責任政府的具體機制來看，建立責任政府，一是要盡快建立健全政府責任體系，做到責任政府法定化。當前特別需要健全、完善政府首長和政府組成人員在重大違法、失職、濫用職權等情形下罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度。二是要嚴格實施行政執(zhí)法責任制，該制度的核心就是，把國家法律、法規(guī)、規(guī)章設定的各級行政機關的職權統(tǒng)一視為職責，以責任制約權力。
　　最后，從建立政府責任機制的標志來看，建立政府責任制，必須做到：(1)有權必有責。即權責必須統(tǒng)一，權力人按法律的有關規(guī)定行使權力，同時又要承擔責任。權責統(tǒng)一包括兩層含義：權力人的行為違反了法律規(guī)定，必須承擔違法責任；權力人必須行使權力，不作為也要承擔責任。(2)用權受監(jiān)督。即在行使行政權力的同時，必須受到來自權力機關、司法、行政系統(tǒng)內部的嚴格監(jiān)督，更重要的是人民的監(jiān)督。不受監(jiān)督的權力是危險的權力，絕對不受監(jiān)督的權力一定會滋生腐敗。(3)違法受追究。即通過建立完善引咎辭職制度、彈劾制度及其他各種懲戒監(jiān)督制度，使得違法官員因錯而各受其咎，杜絕違法官員通過“官官相護”、易地做官等手法逃避懲戒。(4)侵權要賠償。即凡是經過法定程序，證明權力人行使的權力侵犯了公民的權利，必須按法律規(guī)定給予行政賠償。
　　
　　三、服務政府必須同時也是法治政府
　　
　　黨的十六屆三中全會明確指出：要完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。這表明我國的行政價值取向開始從單純的管理活動向為行政管理對象服務轉變。加快建設服務型政府，不僅是經濟轉型的客觀要求，也是社會轉型越來越迫切的內在需求和重要保障。但長期以來，我國政府官本位、政府本位、權力本位思想嚴重，以控制社會為己任，對社會生活實行高度、過度控制，以致社會某些方面畸形發(fā)展。當前，隨著市場經濟快速發(fā)展，經濟全球化的強勢沖擊，政府的這種管制方式和理念日益暴露出諸多弊端。而服務型政府是以服務為導向，在公民本位、社會本位和權利本位意識的指導下，在整個社會民主秩序的框架下的政府。政府的這種轉變是政府本身定位的明確化和科學化，是對政府職能、角色的重新認識和規(guī)范。
　　建立健全服務政府的機制包括這樣一些內容：(1)建立健全委托代理機制。民眾與政府的關系是委托代理關系，它包括經濟委托代理關系和政治委托代理關系兩個層面，前者指委托人享有要求作為代理人的政府提供代理服務的權利，政府應自覺履行代理人的相應義務；后者指政府享有在責任范圍內依法行使各項職責的權利，委托人應承擔履行服從政府權威和政府管理的義務。這兩種關系又體現(xiàn)為雙向的權利和義務的對應或平等的關系。在我國現(xiàn)階段，對改革行政管理體制具有重要現(xiàn)實意義的是，通過有關法律制度來規(guī)范和強化公眾的委托意識和公務員的代理意識，確立雙方的平等關系。(2)建立健全公務員權利約束雙重機制。要建立健全司法監(jiān)督機制、人民群眾監(jiān)督機制和政務公開機制，提高和保證政府服務機制的可信度，提高政務運作透明度，便于司法、公眾、社會、輿論等方面的監(jiān)督。
　　建立服務型政府還要求必須實現(xiàn)政府轉型，包括：(1)從全能型政府轉變?yōu)橛邢扌驼?。這種轉變要求政府從無所不為轉變?yōu)橛兴鶠楹陀兴粸椤Ｌ峁┕卜帐欠照钪匾穆氊?。政府職責的基本領域是，在維護國家機器正常運轉的前提下，滿足市場機制無法提供的社會公共需要，為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障服務，等等。(2)深化行政審批制度改革是建設服務型政府的運作基礎?！缎姓S可法》的出臺對轉變政府職能，改變我國“審批”過多過濫、冗長復雜的現(xiàn)象將產生積極影響，是我國行政體制改革的一個重要突破口。政府只有真正樹立起犧牲自身利益的公益觀念，切實將行政審批的范圍減下來，實現(xiàn)審批行為的規(guī)范化，才談得上向服務型模式的轉變。
　　(作者單位：中國社會科學院)
　　(本欄目策劃、編輯：馬天