關于縣鄉財政綜合改革的幾點建議

　　當前，我國的縣鄉兩級政府，一方面承載著較長一段時期形成的財力和債務壓力；另一方面在社會主義新農村建設中肩負著重要的責任。因此，縣鄉政府如何擺脫困境，謀求新農村建設的大發展，意義十分重大。解決這一問題的關鍵，在于其職能的轉變與規模的優化。
　　
　　一、縣鄉政府職能和規模的現狀分析
　　
　　（一）縣鄉政府職能的現狀
　　從政府與市場的關系來看，由于存在以GDP為指標的政績考核標準以及地方政府間競爭，當前縣鄉政府仍是把較多的力量放在經濟增長方面，熱衷于招商引資，搞開發，上項目；熱衷于在解決市場失靈的旗號下侵占市場，財政職能遲遲不愿退出營利性領域，而用在社會發展和公共服務的力量卻相對較少。從政府間財政職責的劃分來看，普遍存在支出責任層層下移、支出責任的調整較為隨意和多變、收入層層上移、轉移支付均衡力度小等突出的問題。這種狀況不適應縣鄉財政解困和新農村建設的要求。
　　
　　（二）縣鄉政府規模的現狀
　　一是無論經濟發展水平差異如何，我國縣級政府的直屬機構普遍都在20個左右，這反映了政府組織設計上下對口的特點。與機構的數量眾多相對應，縣鄉政府就業人員約占我國公務員總量的60%左右；縣鄉兩級事業單位就業人員也占全部事業單位就業總量的60%。二是從財政支出來看，縣級財政支出的近70%是由省以及省以下的各級地方政府安排的；在省政府中縣級財政支出占地方政府支出中的1/3或更高。而且，大多數地區的縣級政府在編制鄉鎮政府預算中發揮著主導作用。因此，縣級政府實際上決定著地方政府大約一半的支出。但并不能由此得出縣鄉政府財政支出規模過大的結論。因為從目前城鄉居民差距懸殊的基本公共服務（以教育、醫療衛生為主）看，目前8億農村居民享受的公共服務不是多了，而是少了。三是目前地方政府層級多造成的行政管理費用高、治理效率低、地方保護嚴重等弊端，已成為政府的詬病。但著眼于減少政府層級而提出的“省直管縣”、“鄉財縣管”等改革舉措，尚有一些問題需要解決。
　　
　　二、關于縣鄉政府職能轉變的若干建議
　　
　　推進社會主義新農村建設和擺脫財政困境，都需要一個富有效率和責任的縣鄉政府來支撐，縣鄉政府必須強化其公共服務和公共管理的職能。為實現上述職能定位目標，應當相應進行以下配套改革：
　　
　　（一）積極穩妥地推進鄉鎮行政體制改革
　　這是鞏固稅費改革成果的關鍵。鄉鎮機構應切實轉變職能，創新鄉鎮事業站所等運行機制，精簡機構和人員，力爭5年內鄉鎮機構編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩定。
　　
　　（二）加快推進農村義務教育體制改革
　　通過調整財政教育支出結構，加大對農村地區和貧困地區的轉移支付力度，對貧困地區實行完全免費的義務教育，逐步將政府義務教育經費投入占義務教育總經費的比重，由現在的60%提高到90%以上。
　　
　　（三）加快推進縣鄉財政體制改革
　　逐步把不應該由農民負擔的公共支出列入財政支出范圍，不斷增加財政對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入。
　　
　　（四）完善農民職業技能培訓制度
　　注重培育和造就新型農民，促進農村剩余勞動力轉移，堅持以城帶鄉的新農村建設的方向。進一步完善村民自治機制，保障農民依法行使民主權利。
　　需要強調的是，農業稅取消后相當部分縣鄉失去了主體稅種，一些鄉鎮只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉，在制約其職能有效發揮的同時，也影響到了一級政府工作的主動性和積極性。因此，必須按照事權與財權統一的原則，適當調整縣鄉的事權，賦予其必要的財權，提高縣鄉財政的自我保障能力。一是從稅權來看，應逐步建立以財產稅為主體稅種的地方稅體系；二是作為稅收的有效補充，應公平、合理地征收使用費；三是依法規范“因素法”，完善轉移支付制度。
　　另一方面，鑒于各省內部財力的巨大差異，中央政府僅關注中央與省級政府之間的轉移支付是不夠的。中央政府必須通過支出責任劃分和轉移支付，確保各省內部的均等化，并要求各省明確用于均等化目標的收入來源。
　　
　　三、關于縣鄉政府規模優化的若干建議
　　
　　（一） 精簡政府組織結構
　　不同地區可根據本地區的經濟社會發展需要，來設置自己的政府組織結構，報中央政府備案就可。由此一些對于地方沒有實質意義的政府機構就可以撤并，縣鄉政府組織結構規模可由此獲得減負。縮減地方政府規模，還必須同時配套推進事業單位、行業協會的改革。
　　
　　（二）加大對縣鄉公共支出的投入
　　鑒于縣鄉政府提供基本公共服務的不足和不公平，對教育和醫療衛生等重要的社會服務，高層級政府，尤其是中央或省政府，應明確其為最低標準公共服務提供資金的責任，以解決公共服務的城鄉均等化問題。
　　
　　（三） 進一步推進“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革
　　“省直管縣”財政體制為縣域發展創造了一種相對寬松和有利的制度環境，但這并不等于縣域財政就從此一片坦途。這是因為，縣級財政困難的形成，除與地級市財政的政策擠壓、資金截留以及轉移支付不到位等問題有關外，還有城鄉二元財政結構以及政府間分稅制不規范等更復雜的原因。因此，省管縣體制的推行，僅化解了縣級財政困難的關鍵一環，徹底解決這一問題還有較長的路要走。而且，在我國經濟社會發展水平和條件千差萬別的情況下，尊重地方的首創精神，允許多種不同的財政體制模式的存在，可能是合理的選擇。
　　通過對“鄉財縣管”改革試點縣的調查發現，“鄉財縣管”堵住了鄉鎮的亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債和票據不合規、賬戶不規范、財務不透明的現象，規范了鄉鎮政府行為。但也應看到，“鄉財縣管”改革主要著眼于縣鄉兩級財政管理權限的調整與改革，其總財力并沒有增加。進一步的改革必須完善轉移支付等配套措施。
　　（作者單位：中國社科院財貿所）