反思地方政府間競爭

　　一、地方政府間競爭類似于區(qū)域壟斷公司之間的競爭
　　
　　探討地方政府間的競爭關(guān)系，必須從中央與地方之間的關(guān)系說起。在分稅制改革之前，中央與地方之間的關(guān)系屬于 “死亂循環(huán)”，即“一放就亂，一亂就抓，一抓就死，一死就放”。從這個(gè)循環(huán)邏輯中，我們可以看出兩點(diǎn)：一是盡管存在地方利益，但是這種利益分配機(jī)制并沒有制度化，中央政府可以較為隨意地下放（放）或上收（抓）地方公共資源；二是由于市場發(fā)育水平較低，地方政府之間對流動性市場資源的競爭不如現(xiàn)在這么激烈。但是在1994年財(cái)稅體制改革之后，從財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分上，地方政府與中央政府有了相對穩(wěn)固的合同契約關(guān)系，地方政府按稅種獲得法定收入，并對其（地方預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入）具有法定的支配權(quán)，即地方政府不僅享有 “剩余索取權(quán)”，而且還享有“剩余支配權(quán)”。正是基于這一制度安排，在全國統(tǒng)一、開放的大市場發(fā)育過程中，各級地方政府同時(shí)也演變成了一個(gè)個(gè)大大小小的獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的壟斷公司。其直接表現(xiàn)形式是由地方財(cái)政出資成立地方建設(shè)投資公司，這種公司的設(shè)計(jì)理念是“經(jīng)營城市”，說白了就是代表政府直接進(jìn)入市場，通過整合地方公共資源，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于它籍靠政府公共權(quán)力，以地方財(cái)力做擔(dān)保，壟斷了地方公共資源的使用權(quán)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開發(fā)權(quán)，因此，它在實(shí)質(zhì)上具有區(qū)域性壟斷公司的性質(zhì)，從這種意義上講，地方政府之間的競爭也可以理解為壟斷公司之間的競爭。
　　在財(cái)政分權(quán)理論中有個(gè)“泰伯特模型”，它的大體意思是講地方政府為了爭取稅源（有納稅能力的企業(yè)和個(gè)人）和防止轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民“用腳投票”，會通過各種制度創(chuàng)新提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和更加低廉的稅費(fèi)成本，基此不斷改善區(qū)域吸引力。但是現(xiàn)在我國的地方政府間競爭走向了模型的極端——“囚徒困境式”的惡性競爭（比拼招商引資優(yōu)惠政策），以至于許多地方在引進(jìn)了大量企業(yè)之后，財(cái)政從帳面上看是大幅增長了，但是扣除掉招商時(shí)所許諾的財(cái)政返還以后，地方可支配收入并不多，但是這個(gè)“財(cái)政空轉(zhuǎn)”過程對地方官員來說很重要――它實(shí)現(xiàn)了政績顯示。
　　
　　二、地方政府間競爭客觀上延緩市場發(fā)育的進(jìn)程
　　
　　就市場經(jīng)濟(jì)本身的邏輯而言，市場在先，企業(yè)在后，企業(yè)是為了節(jié)約交易成本、提高生產(chǎn)效率而部分的替代市場。建國后我們搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，整個(gè)國家就是一個(gè)投入――產(chǎn)出表控制下的大企業(yè)，沒有市場，它在提高計(jì)劃效率的同時(shí)壓制了基于公平競爭所產(chǎn)生的市場效率。改革開放以后，全國統(tǒng)一、開放的大市場初步形成，但是隨著地方政府間競爭的逐步加劇，在“經(jīng)營城市”的理念下，各級地方政府正在成為一個(gè)個(gè)大大小小的區(qū)域壟斷公司（其表現(xiàn)形式是各種由地方政府直接控制和操縱的各種建設(shè)和投資公司），它們以“經(jīng)營城市”為己任，以地方財(cái)政為支撐，以地方公共資源為依托，不但具有極強(qiáng)的抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力，而且具有極強(qiáng)的抗調(diào)控能力，因此，盡管這些政府公司在市場中配置的資源數(shù)量驚人，但是一般的常規(guī)性市場調(diào)控政策卻對其毫無成效。
　　因此，從本質(zhì)上講，我國中微觀層次的市場基礎(chǔ)是由地方政府組成的大大小小的壟斷公司與一般性市場主體進(jìn)行混合競爭，換句話說，從整體上看全國是一個(gè)統(tǒng)一開放、競爭有序的大市場，但是細(xì)化到具體的區(qū)域和行政轄區(qū)則是林林總總的寡頭市場（為了敘述方便我們姑且稱之為“夾生”市場）。這種“夾生”市場的實(shí)質(zhì)是地方政府事實(shí)上主導(dǎo)著轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，以民營企業(yè)為代表的真正的市場微觀主體只能進(jìn)行“附從性”競爭。從后果來看，延緩市場發(fā)育進(jìn)程是地方政府間競爭的最大危害。
　　一是扭曲資源配置。從資源利用上看，所謂經(jīng)營城市主要是經(jīng)營土地。由于開發(fā)區(qū)遍地開花，不但有國家、省、市和縣級，而且還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級，五花八門的開發(fā)區(qū)由于數(shù)量越來越多，因此許多基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)位不占優(yōu)勢的開發(fā)區(qū)根本招不到什么企業(yè)，以至于“經(jīng)營城市”的理念最后徹底蛻化為赤裸裸的“販賣”土地：利用對土地一級市場的壟斷經(jīng)營權(quán)，從農(nóng)民手中低價(jià)購進(jìn)，然后經(jīng)過土地儲備中心整理后，以“熟地”高價(jià)賣出。壟斷的土地征用權(quán)直接導(dǎo)致了土地被濫用的后果。此外大量的地方財(cái)力被投向城市建設(shè)，導(dǎo)致城區(qū)建設(shè)極度奢華，而農(nóng)村極度凋敝，這實(shí)際上是官員政治晉升導(dǎo)向下的地方財(cái)力扭曲配置。
　　二是破壞市場秩序。由于正常渠道招不到足夠的企業(yè)，地方政府就變相開出了各種優(yōu)惠條件。最初是稅收優(yōu)惠和地價(jià)優(yōu)惠，但隨著國家相關(guān)政策的出臺，目前最為流行的是隱蔽的財(cái)政返還。如果說當(dāng)前相當(dāng)數(shù)量的外貿(mào)企業(yè)在依靠出口退稅維持著生計(jì)，那么，當(dāng)前大量的落后產(chǎn)能之所以在宏觀調(diào)控政策的高壓之下仍能得以生存，其救命稻草之一就是各級地方政府隱秘但數(shù)量不菲的財(cái)政返還。最近幾年中西部省份紛紛建立高載能工業(yè)園區(qū)實(shí)際上就是東部省份被淘汰的落后產(chǎn)能的避風(fēng)港，這種做法不但大大延緩了經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，而且大量隱蔽性的招商引資政策直接損害了企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。
　　
　　三、問題的根源：財(cái)政壓力和產(chǎn)權(quán)模糊背景下的官員晉升BMBR6mhTtQc1u46MNUnhvcr+fC4DX5wvK4uxshCGh5I=錦標(biāo)賽
　　
　　造成當(dāng)前地方政府競爭現(xiàn)狀的主要原因有三個(gè)：
　　第一，1994年財(cái)稅體制改革以后，省、市（地）政府普遍采取上收財(cái)權(quán)、層層預(yù)留機(jī)動財(cái)力的做法，財(cái)權(quán)越來越向上集中，基層政府的制度內(nèi)收入來源越來越少。在“壓力型行政體制”下，上級政府普遍向下級政府推諉事權(quán)，財(cái)政支出壓力逐級向下釋放，基層政府所掌握的財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)嚴(yán)重不匹配，因此強(qiáng)烈渴望搞建設(shè)增加財(cái)政收入來源。
　　第二，在成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，政府與市場之間有著嚴(yán)格而清晰的界限，而在轉(zhuǎn)型中的中國，由于相關(guān)領(lǐng)域改革的滯后，資源要素類市場發(fā)育很不完善，各級政府可以配置大量本應(yīng)由市場配置的資源。目前最突出的問題就是地方政府不但直接壟斷土地一級市場，并且可以以此為抵押獲得大量廉價(jià)的金融資源。目前各級地方政府打著“經(jīng)營城市”的旗號對土地和國有金融資源的攫取和濫用已經(jīng)達(dá)到了觸目驚心的地步。
　　第三，我國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)是財(cái)政分權(quán)，但相應(yīng)的政治體制安排是單一制，即中央政府有權(quán)任命下級政府首長。這種體制使我國地方政府之間的競爭不同于純粹財(cái)政聯(lián)邦主義國家（典型國家是美國）的地方政府間競爭。它的本質(zhì)區(qū)別在于地方政府執(zhí)政效果的考核者是上級政府而不是當(dāng)?shù)氐纳鐣姟Ｒ虼嗽谪?cái)政壓力和產(chǎn)權(quán)模糊背景下，地方政府間的競爭實(shí)際上就異化成了的官員晉升“錦標(biāo)賽”。
　　
　　四、當(dāng)前宏觀調(diào)控政策的困境
　　
　　如上文所述，盡管從全國角度來看存在一個(gè)統(tǒng)一、開放的大市場，但是從中、微觀層次來看，這個(gè)大市場實(shí)際上由大量的寡頭市場組成。這些寡頭公司的控股方是地方政府，其最高決策者是大大小小的各級政府首腦。實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，這些地方投資公司所配置的市場資源數(shù)量相當(dāng)驚人，在一些地級市由政府投資公司直接或間接控制的投資額占本地區(qū)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額的半數(shù)以上，并且投資資金來源基本上是通過抵押土地對國有金融機(jī)構(gòu)貸款。
　　應(yīng)對由這種“夾生”市場所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)波動，純市場理念的宏觀調(diào)控政策是無效的。短期的調(diào)控政策遭遇到了體制性困境，惟一的結(jié)果只有重新舉起行政調(diào)控之劍，但是這樣中央政府無疑會備受背離市場經(jīng)濟(jì)方向的詬罵（“鐵本事件”就是先例）；反過來，如果不這么做，運(yùn)用市場手段來調(diào)控由地方政府主導(dǎo)的投資過快增長，不但文不對題，結(jié)果很可能是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)升溫，持續(xù)加速，最終由過熱進(jìn)入深度調(diào)整。
　　更為致命的是，如果過多的運(yùn)用總量調(diào)控政策手段（例如貨幣政策）進(jìn)行經(jīng)濟(jì)降溫，會出現(xiàn)大家都不愿意看到的現(xiàn)象：有地方政府背景的公司和壟斷行業(yè)的企業(yè)由于具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力不會受到太多影響，但是以民營企業(yè)為主的眾多的市場主體卻會由于資金鏈條的脆弱和利潤空間的微薄而被率先淘汰出局。人們經(jīng)常把這種“劣幣驅(qū)逐良幣”的調(diào)控后果稱之為“一刀切”，實(shí)際上這種逆向淘汰的最大后果是損害優(yōu)質(zhì)市場競爭主體，客觀上延緩市場發(fā)育的進(jìn)程。
　　
　　
　　五、體改和調(diào)控哪個(gè)更緊迫
　　
　　轉(zhuǎn)型國家發(fā)展的普遍特點(diǎn)是邊轉(zhuǎn)型，邊增長，對應(yīng)的政策措施是邊改革，邊調(diào)控。如果只注重解決增長，忽視了改革進(jìn)程的協(xié)調(diào)和配套，那么這種單兵深入的宏觀調(diào)控最終會走向無所適從甚至扭曲。就我國目前的情形而言，宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是熨平經(jīng)濟(jì)波動，延長經(jīng)濟(jì)景氣周期，屬于“治標(biāo)”；而體制改革則側(cè)重于解決機(jī)制和體制方面的深層次問題，屬于“治本”。“治標(biāo)”（宏觀調(diào)控）是為了給“治本”（體制改革）預(yù)留出從容的時(shí)間和寬松的宏觀環(huán)境，反過來說，只有不斷將體制改革向縱深推進(jìn)，才能為純市場化宏觀調(diào)控奠定良好的市場基礎(chǔ)。遺憾的是，盡管發(fā)軔于2003年下半年的宏觀調(diào)控在2004年底取得了初步成效，但是我們在2005年一年多“高增長、低通漲”的寬松市場環(huán)境下，并沒有對地方政府及時(shí)進(jìn)行深入的綜合改革，喪失了“治本”的絕佳機(jī)會。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行到目前這個(gè)階段，體制改革已經(jīng)拖了宏觀調(diào)控的“后腿”。在現(xiàn)在的體制框架下，宏觀調(diào)控舉步為艱，這也是以緊卡土地和信貸兩個(gè)“閘門”為標(biāo)志的本輪宏觀調(diào)控政策效果并不理想的主要原因。
　　從這個(gè)角度來看，中央政府搞宏觀調(diào)控首先要明確調(diào)控對象。就當(dāng)前的形勢而言，調(diào)控的對象主要是地方政府，或者籠統(tǒng)地講是地方政府主導(dǎo)的“夾生”市場。在這種情況下，宏觀調(diào)控訴諸行政手段是明智的。如果不顧我國實(shí)際的體制環(huán)境和市場發(fā)育程度，而一味追求純市場手段調(diào)控，可以預(yù)見宏觀調(diào)控還得繼續(xù)兜圈子。
　　
　　六、對地方政府進(jìn)行綜合改革的思路
　　
　　解決問題的思路是把容易被濫用的資源（例如土地）從地方手中拿走，交由市場配置，政府只獲得規(guī)范收益（例如稅收）；把存在預(yù)算軟約束現(xiàn)象的行為（各種地方政府隱性舉債）硬化預(yù)算約束（認(rèn)可它并法制化）；讓弱勢群體通過地方人大直接依法行使對地方行政首長的質(zhì)詢和罷免權(quán)。
　　第一，改革現(xiàn)行土地征用制度，將土地出讓金納入預(yù)算管理，逐步杜絕地方政府利用對土地的壟斷性經(jīng)營權(quán)賣地生財(cái)。將土地出讓金納入預(yù)算管理的主要目的是糾正地方政府在土地開發(fā)上的短期行為，使土地出讓金的使用更加透明和規(guī)范，并有助于國家利用土地進(jìn)行宏觀調(diào)控。在此基礎(chǔ)上探索征收以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅，作為地方政府財(cái)政的一個(gè)穩(wěn)定來源。
　　第二，進(jìn)行財(cái)稅體制改革，把增值稅全部化為中央稅，使地方政府與投資上項(xiàng)目脫離直接的利益關(guān)系。改革后的市縣財(cái)政的固定收入包括不動產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種。通過稅制改革使地方政府更加關(guān)心轄區(qū)全面的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展，而不是單純的經(jīng)濟(jì)增長。
　　第三，在徹底清查和有效化解地方政府歷史遺留債務(wù)的基礎(chǔ)上，建立地方政府公債制度，建立《地方公債法》，做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規(guī)模科學(xué)。在這里必須掌握好一個(gè)原則，即債務(wù)規(guī)模由上級政府審批而不是由本級政府或人大、黨委決定，最終確定發(fā)債規(guī)模的依據(jù)是本級財(cái)政的償債能力，而不是地方行政首長的“個(gè)人意愿”。
　　第四，加快基層政治民主化改革進(jìn)程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策聽證制度規(guī)范化、程序化、法制化。地方政府行為扭曲的一個(gè)重要因素是下級政府很容易在上下級政府間信息傳遞中作弊，如搞政績工程、忽視弱勢群體利益等，因此僅僅由上級政府的監(jiān)督和約束是不夠的，必須加強(qiáng)同級（同位）監(jiān)督。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）