深化財稅體制改革　提高新農村建設財政投入力度

　　建設社會主義新農村縣一級是關鍵，保證新農村建設順利實施必須加大財政資金的投入。
　　
　　一、財政資金投入新農村建設存在體制性梗阻
　　
　　（一）財權和事權不匹配
　　上個世紀90年代以來，財權層層上收，事權級級下放，縣鄉財政債臺高筑，沒有能力提供應有的公共服務。
　　縣鄉基層政府財權與事權不對稱，導致了縣鄉基層財政在政策變革中的弱勢地位。首先，在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些金額比較大、征收成本較低的稅種組成，而縣鄉基層財政收入則主要是依靠像農業稅這樣一些小額、零星的稅種組成。所以，取消農業稅，受影響最大的當然是縣鄉基層財政。其次，共享收入在全部稅收中的比重過高（所得稅共享后這一比重為60%左右），且中央的共享比例比較大（增值稅為75%，2003年所得稅為60%），縣鄉基層財政的共享比例極低，與徹底的分稅制相比表現出很大的差距。再次，現在這種財權向上集中的趨向被盲目推廣和延伸，省市也形成了集中下級政府財政資金的思維定勢，在稅收返還時進行資金的二次集中，這樣，最后留給縣鄉基層政府的財力已是杯水車薪。
　　在財權向上集中的同時，事權卻有所下移，財權與事權失衡，縣鄉財政自主權弱化。在現行財政體制下，縣鄉基層政府的事權劃分不合理，承擔了許多應該由上級政府承擔的職責。如農村義務教育、計劃生育、優撫保障、民兵訓練等事務都是社會共同需要的公共品，外溢性極強，并不專屬于某地方、某部分居民的利益和事業，但現在這些事權主要由縣鄉基層政府承擔。據國務院發展研究中心的調查，目前對全國農村義務教育投入，鄉鎮財政負擔了78%左右，縣級財政負擔約9%，省級財政負擔約11%，而中央財政只負擔約2%。這種“上級政府決策，下級政府出錢”的現象直接加重了縣鄉財政的支出壓力。財力層層向上集中，職能和支出責任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強、支出大的事項，還經常出現上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責任加大。
　　
　　（二）轉移支付的成本很高，資金分配不公正，多頭分散管理，使用效率低
　　這表現在資金上下轉移成本增加，中間“跑、冒、滴、漏”嚴重，體制性消耗太大，而且這個過程容易滋生腐敗，導致分配不公，“富裕的地方有錢跑資金，結果得到更多，貧困的地方沒有錢跑資金反而得到更少”。
　　當前我國分配和管理支農資金組織機構的特點是，部門過多、層級過多、人員過多。從管理支農資金的橫向機構看，中央級直接分配和管理支農資金的部門有9個，分別是國家發展改革委、國務院扶貧辦、財政部、農業部、科技部、國家林業局、水利部、國家防洪抗旱辦和國家氣象局。從縱向看，這9個部門又自上而下地設有或配套有管理和分配農業資金的機構，層級最多時有中央、省、地級市、縣、鄉鎮和村等6級。這樣，支農資金的分配和管理就形成了縱橫交錯的結構。
　　這樣的結構存在諸多弊端：（1）多部門的管理容易造成支農資金的使用分散，不利于形成資金的整體合力，而且項目有許多的重復，削弱了支農資金對農業的支持和保護作用。資金的分散還導致許多項目資金撥付不足，產生“豆腐渣”工程，引起巨大的浪費。（2）管理的層級過多，過程長，資金流動速度慢，容易導致支農資金的逐級漏損，資金到位率低，最終真正使農業受益的資金不多。（3）這個龐大的縱橫交錯的管理機構配備有大量的人員，支農資金中相當一部分要用于人員費用和行政運轉費用的開支上。
　　不僅如此，現在很多項目（包括涉農項目）都要求有相應的配套資金。上面的許多專項資金分散掌管在多個部門，出現層層提留、層層攤派，專項資金要求縣財政配套資金，造成爭取的項目越多，配套資金越多，縣鄉財政越難以配套，項目越難建設，縣鄉財政越加困難。這使得本來就捉襟見肘的基層政府（特別是經濟不發達、財政本來就比東部地區困難的中西部地區）不得不四處借債，導致債務包袱越來越重。有些基層政府為了獲得項目甚至弄虛作假。
　　
　　二、深化財稅體制改革，打通新農村建設財政投入的通道
　　
　　（一）重新調整財權與事權的搭配結構，合理劃分各級地方的事權和財權
　　1.財權適當下移。現有財稅體制進行如下調整和改革：一是重新調整中央和地方的稅收比例，給地方多留一些資金，同時加大資金使用審計力度。中央對社會主義新農村建設的財政投入進行統籌，集中管理，合理配置到經濟發展水平極不相同的各個地區。二是針對地區差異，實行等級分稅制，西部等貧窮落后地區可以留下更多的財力，改變其財政和經濟發展的窘迫情況。三是稅收增加部分，可以考慮給予地方更多的比例，給予欠發達地區更大傾斜，對地方特別是欠發達地區發展經濟、提供基本的公共服務予以堅實的財力支持。四是給予縣級財政適當的稅收自主權。1994年實行的分稅制，地方財政只有很小的選稅權(筵席稅和屠宰稅)，這顯然不能適應今后分稅制體制的要求，因此，取消農業稅后需要賦予縣級財政一定程度的稅收自主權，以使基層政府有能力通過選擇稅種和稅率提高地方可支配財力。縣鄉基層政府可以財產稅作為自己的主體稅種。五是堅決制止財權向上集中被盲目推廣和延伸的趨向，省市級政府應破除“雁過拔毛”的理財觀點，不搞財力的二次集中。
　　2.事權適當上移。首先，縣鄉兩級政府承擔的事權太多，已成為現在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性極強，受益范圍并非僅局限于本區域，比如義務教育、優撫、計劃生育、民兵訓練等，因此，隨著農業稅的取消，該部分基層事權應適當上移，不能完全由哪一級財政單獨支付，而是由多級財政共同承擔。其次，縣鄉基層財政現存收支缺口中的一部分應由中央、省級財政通過轉移支付解決。目前，縣鄉基層財政收支缺口嚴重影響了新農村建設的順利進行，已成為我國農村經濟發展的一大隱患。取消農業稅，對于部分基層地區而言，又相當于失去了彌補缺口的資金來源。而該缺口的形成是與我國長期以來實行的重城輕鄉、挖農補工的非均衡發展戰略相關的。因為農村通過對城市勞務輸出、工農產品“剪刀差”、消費城市工業品等，極大地促進了國民經濟快速增長，同時也嚴重限制了農村自身經濟的發展。因此，從受益與負擔的情與理來看，縣鄉基層財政收支缺口中的一部分應由中央、省級財政轉移支付解決。
　　
　　（二）規范轉移支付制度
　　1.提高中央直接對縣轉移支付的資金水平，擴大總量，合理調整轉移支付結構。首先，要擴大中央直接對縣的轉移支付資金總量。中央政府在制定相關政策時，要充分考慮縣鄉基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央財政要實施轉移支付予以必要補助。其次，要合理調整轉移支付結構。要增加均衡作用強的一般性轉移支付金額，并且要以公共服務能力的均等化為目標，以因素法計算的標準收入、支出作為分配財力的基礎，通過更好地衡量支出需要和財政能力來完善目前所使用的計算公式，更好地發揮它的均衡作用。
　　2.完善省以下轉移支付體系，建立本地區內的省對縣轉移支付框架。首先，要確定選擇轉移支付的目標，將縱向平衡和公共服務均等化作為最重要的目標。其次，要根據轉移支付的方式分別設計不同的轉移支付制度。一是省對縣的縱向轉移支付。按人均相關因素計算后，以縣為單位，由省財政通過撥款方式彌補缺口。二是縣(市)間的橫向轉移支付。在省級財政的干預下，將經濟發展快的地區財政收入的增量部分以一定比例補助給落后地區。
　　
　　（三）樹立公共財政理念，加大財政支農資金投入
　　“十一五”規劃明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務，并從積極推進城鄉統籌發展、推進現代農業建設、全面深化農村改革，大力發展農村公共事業和千方百計增加農民收入等五個方面提出了具體的措施和要求。
　　落實這五方面的措施和要求需要觀念的改變、機制的轉換，同時也需要加大資金的投入。在建設社會主義新農村過程中，我們應確立公共財政的理念，按照統籌城鄉發展，朝著逐步實現城鄉平等的方向擴大公共財政的范圍和覆蓋面，加大對農村基礎設施和公共事業的支出，有針對性地加大財政支農投入。
　　就目前來講，要解決燃眉之急，應該主要從以下幾個方面入手：
　　（一）逐步降低涉農項目配套資金比例
　　鑒于目前涉農資金配套存在的諸多問題，有關人士建議中央取消資金配套，減輕基層政府負擔。但是站在全局的角度，如果完全取消配套，會使得基層政府在這些項目上失去應有的責任。完全取消的可能性不大，即便是完全取消也需要一個過程。基層多多少少要拿點，以增加縣級政府的責任。國家實際上在某些方面已經根據各地區不同的經濟發展水平制定了不同的配套資金比例，例如有些項目江蘇省的配套比例是1∶1，山東省和河南省為1∶0.5，四川省則為1∶0.25。而且，基層還可“以工代錢”作為配套，這也減輕了基層的負擔。從改革方向來看，要逐步降低涉農配套資金的比例。
　　（二）改善財政涉農資金管理體制，整合分散資金，提高資金使用效率
　　資金分散在各個部門確實導致了項目的重復，要整合分散的資金和資源，盡可能減少浪費，提高資金使用效率。例如，有些鄉村既有文化活動站，又有黨支部的活動場地，為何不能用一個場地呢？文化活動和支部活動都不可能天天搞，完全可以在時間上統籌安排，這樣就節約了資源。對于修路資金撥付不足問題，有關的部門要盡快加以解決，提高資金撥付標準，使農村道路達到一定等級，節約資源，不再年年“村村通”。
　　目前財政支農工作仍然不夠規范，工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金的監督和管理。由于缺乏有效的支農資金使用監督機制，存在不少支農資金被濫用、占用、挪用的現象，支農資金難以達到預期的目標。針對這些問題，應該強化支農資金使用的監督機制，努力控制機構人員費用的支出。
　　（作者單位：中共中央黨校經濟學部）