創(chuàng)造性地做好《綱要》的實(shí)施工作國家發(fā)展改革委副主任

　　十屆全國人大四次會議審議批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃《綱要》，闡明了國家戰(zhàn)略意圖，明確了政府工作重點(diǎn)，反映了中華民族的共同愿望和根本利益。對發(fā)展改革部門來講，實(shí)施好《綱要》是今后5年的重要抓手和重要工作。
　　“十一五”規(guī)劃是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立但又不夠完善的體制背景下編制和實(shí)施的?！毒V要》的實(shí)施，主要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；同時(shí)，政府要正確履行職責(zé)，調(diào)控引導(dǎo)社會資源，合理配置公共資源。具體講，分為五種情況：主要依靠市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，規(guī)劃實(shí)施的主體是企業(yè)，實(shí)施機(jī)制就是市場機(jī)制；重點(diǎn)任務(wù)主要通過完善市場機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制實(shí)施；公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，各級政府要運(yùn)用公共資源全力完成；約束社會成員行為的要求和任務(wù)，主要依靠法律手段加以落實(shí)；深化改革是政府的重要職責(zé)，改革任務(wù)的實(shí)施主體是政府。
　　從上述原則出發(fā)，我們研究起草了《關(guān)于落實(shí)<國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要>主要目標(biāo)和任務(wù)的若干意見》?？偟脑瓌t：一是體現(xiàn)政府與市場在《綱要》實(shí)施中的不同功能，對政府在公共服務(wù)領(lǐng)域和涉及公共利益領(lǐng)域的職責(zé)，將目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解；對主要依靠市場主體自主行為的領(lǐng)域，不作目標(biāo)和任務(wù)的分解。二是明晰責(zé)任主體，依據(jù)各部門的職責(zé)分工，將落實(shí)《綱要》的主要目標(biāo)和任務(wù)的責(zé)任分解到相關(guān)部門；同時(shí)，將耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少三個(gè)約束性指標(biāo)的責(zé)任直接分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市。三是突出重點(diǎn)，緊扣《綱要》提出的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，從規(guī)劃、指標(biāo)、法律、政策、項(xiàng)目、改革等方面明確責(zé)任主體，并不對《綱要》的所有目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解。
　　
　　一、以規(guī)劃落實(shí)《綱要》
　　
　　《綱要》是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，有些具體任務(wù)，要通過編制專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃加以落實(shí)。要圍繞《綱要》確定的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域，組織編制或修編相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，為《綱要》實(shí)施搭建完備的規(guī)劃平臺?！度舾梢庖姟诽岢隽擞嘘P(guān)部門需要編制的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，但如何編制好這些規(guī)劃，使之真正成為實(shí)施《綱要》的支撐，還需要做深入細(xì)致的工作。對于專項(xiàng)規(guī)劃而言，要改變編制領(lǐng)域過寬、重點(diǎn)不突出、操作性和針對性不強(qiáng)的問題，做深做實(shí)，使之達(dá)到作為項(xiàng)目審批或安排投資依據(jù)的深度。對于區(qū)域規(guī)劃而言，需要更新編制理念，特別是要樹立資源環(huán)境承載能力和空間均衡的理念，增強(qiáng)規(guī)劃的空間約束性，使區(qū)域內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，而不應(yīng)將其編制成縮小了范圍的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“全面規(guī)劃”，更不應(yīng)編制成匯總了各地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”。
　　
　　二、以指標(biāo)落實(shí)《綱要》
　　
　　《綱要》對指標(biāo)屬性進(jìn)行了功能區(qū)分，確定了8個(gè)有法律效力的約束性指標(biāo)。這些約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，是需要政府通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo)要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市。明確責(zé)任主體，建立相應(yīng)的監(jiān)測、評估和考核制度，是落實(shí)《綱要》的一大舉措，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下宏觀調(diào)控的一種新嘗試，是促使發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的新機(jī)制。我們會同國土資源部和國家環(huán)?？偩?，對“十一五”期間各地區(qū)耕地保有量指標(biāo)和各地區(qū)主要污染物排放總量指標(biāo)進(jìn)行了分解，會同能源辦對“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)進(jìn)行了初步分解。
　　各地區(qū)耕地保有量指標(biāo)的分解，是在確保實(shí)現(xiàn)全國耕地保有量控制目標(biāo)的前提下，按照嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模、嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度的原則，在對各地區(qū)“十一五”期間建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害毀損等耕地?cái)?shù)量減少的四個(gè)因素，以及土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等耕地?cái)?shù)量增加的四個(gè)因素進(jìn)行測算和平衡的基礎(chǔ)上，再參考各地區(qū)上報(bào)的耕地保有量數(shù)據(jù)確定的。
　　各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)分解的總體考慮是：對各地區(qū)《綱要》中已經(jīng)提出降耗20%或以上指標(biāo)的20個(gè)?。▍^(qū)、市），不再對其指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整；對低于20%的地區(qū)，按照國家統(tǒng)計(jì)局核準(zhǔn)的各地區(qū)2005年能耗數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量模型對其“十一五”期間能耗下降指標(biāo)進(jìn)行分解。在模型的設(shè)計(jì)中，綜合考慮了各地區(qū)的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量、人均能源消費(fèi)量、能源自給水平等因素。高耗能產(chǎn)業(yè)比重高、目前單位能耗高、能源消費(fèi)總量占全國比重高、能源自給率低以及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，節(jié)能降耗的力度或權(quán)重要大一些。
　　各地區(qū)主要污染物排放總量控制指標(biāo)的分解，是按照以下原則確定的：
　　一是在確保實(shí)現(xiàn)全國削減目標(biāo)的前提下，綜合考慮各地環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境容量、2005年排放基數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和削減能力，對東、中、西地區(qū)實(shí)行區(qū)別對待。
　　二是原則上都要削減，但削減比例有所不同。東部地區(qū)一般要大于10%，中部地區(qū)一般在10%左右，西部地區(qū)一般小于10%，個(gè)別排放基數(shù)小、環(huán)境容量大的地區(qū)，排放量可以適當(dāng)增加。
　　三是重點(diǎn)地域、流域和城市，應(yīng)按相應(yīng)污染防治規(guī)劃的要求削減污染物排放總量。
　　上述三個(gè)約束性指標(biāo)，是各?。▍^(qū)、市）政府在“十一五”時(shí)期必須完成的硬指標(biāo)。各地區(qū)要據(jù)此落實(shí)到市縣和有關(guān)單位，切實(shí)做到兩個(gè)“不能突破”：即使一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度超出預(yù)期目標(biāo)，三個(gè)主要約束性指標(biāo)也不能突破；即使一些地區(qū)因約束性指標(biāo)的限制使得經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，三個(gè)主要約束性指標(biāo)也不能突破。也就是說，相對于耕地保有量、主要污染物排放總量、單位生產(chǎn)總值能耗降低這三個(gè)“硬指標(biāo)”，經(jīng)濟(jì)增長速度只能算“軟指標(biāo)”，是預(yù)期性指標(biāo)，各地區(qū)要以完成約束性指標(biāo)為前提來確定本地區(qū)“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)增長速度，在完成約束性指標(biāo)的前提下，做到經(jīng)濟(jì)增長速度能快則快；如果完成不了約束性指標(biāo)，則要把經(jīng)濟(jì)增長速度降下來。這幾個(gè)指標(biāo)的提出和分解落實(shí)，完全符合鄧小平理論，符合“三個(gè)代表”重要思想，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。請同志們會后要向本地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)好，取得認(rèn)識上的統(tǒng)一。
　　
　　三、以法律落實(shí)《綱要》
　　
　　《綱要》提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、保障人民合法權(quán)益、社會建設(shè)和管理等方面的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟(jì)手段加以落實(shí)。這些方面的任務(wù)，實(shí)施主體是全社會，實(shí)施機(jī)制是法律手段并配合適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段。這些領(lǐng)域的任務(wù)，不是靠增加投資、加強(qiáng)建設(shè)能落實(shí)的，需要以法律為準(zhǔn)繩，劃定一系列“不可為”的邊界，以此約束市場主體、各級政府乃至全社會的行為。為此，要通過修訂完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，研究制定新的法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度等，為《綱要》實(shí)施搭建法制平臺。
　　
　　四、以政策落實(shí)《綱要》
　　
　　《綱要》提出的保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)施的主體是多元化的，主要是企業(yè)、農(nóng)戶等市場主體；同時(shí)，全社會各類組織和個(gè)人、各級政府都負(fù)有一定責(zé)任。由于重點(diǎn)任務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，涉及全體人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，單純依靠企業(yè)或政府都不可能完成，必須依靠企業(yè)、政府乃至全社會的共同努力。政府的主要職責(zé)是：通過制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策，完善利益導(dǎo)向機(jī)制，使市場主體按國家的戰(zhàn)略意圖行事，并得到相應(yīng)的利益。為此，必須圍繞《綱要》的重點(diǎn)任務(wù)，調(diào)整和完善財(cái)政政策、稅收政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、外資外貿(mào)政策，以及其他相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，促使企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體自覺地使自己的行為方向與國家戰(zhàn)略意圖相一致，為《綱要》實(shí)施搭建政策平臺。
　　
　　五、以項(xiàng)目落實(shí)《綱要》
　　
　　重大項(xiàng)目是《綱要》的支撐，也是實(shí)施《綱要》的具體抓手。在《綱要》編制過程中，我們對重大工程和項(xiàng)目，提出了三條選擇原則：
　　一是從重要程度看，選擇具有全局意義和深遠(yuǎn)影響的重大工程，如對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變增長方式有重大推動作用，對破解瓶頸制約有重大突破作用，對某一領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有重大帶動作用，有利于破解社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，對“十二五”時(shí)期及以后的發(fā)展有奠定基礎(chǔ)作用的等。
　　二是從執(zhí)行主體看，優(yōu)先選擇需要由中央政府在國家層面組織實(shí)施的，特別是需要中央政府安排投資數(shù)額較大的，雖然主要應(yīng)該靠市場調(diào)節(jié)和企業(yè)實(shí)施但需要國家統(tǒng)籌布局的等。
　　三是從工作基礎(chǔ)看，優(yōu)先選擇前期工作比較扎實(shí)或有相當(dāng)基礎(chǔ)的，確?！笆晃濉逼陂g能夠啟動的。這些工程和項(xiàng)目，是中央政府有關(guān)部門在“十一五”期間必須組織實(shí)施的，責(zé)任主體必須落實(shí)到國務(wù)院各有關(guān)部門。投資主體要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)加以區(qū)分，有些可能要以中央投資為主，有些可能要以地方投資為主，有些可能要以企業(yè)投資為主，但抓好組織實(shí)施則是中央政府有關(guān)部門的職責(zé)?！度舾梢庖姟犯鶕?jù)國務(wù)院各有關(guān)部門的職責(zé)分工，提出了組織實(shí)施重大工程和項(xiàng)目的責(zé)任部門，各地政府要積極做好配合工作。
　　
　　六、以改革落實(shí)《綱要》
　　
　　“十一五”規(guī)劃是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃能否順利實(shí)施，很大程度上取決于改革能否深入和切實(shí)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。同時(shí)，改革能否真正推進(jìn)并取得成效，與政府自身的改革緊密相連，國有企業(yè)、醫(yī)療、教育、投資、金融等改革以及事業(yè)單位改革、社會管理體制改革能否深入，很大程度上取決于政府自身的改革能否深入。政府各有關(guān)部門要圍繞《綱要》確定的改革任務(wù)，強(qiáng)化改革責(zé)任，細(xì)化改革內(nèi)容，制定切實(shí)可行的工作計(jì)劃，明確進(jìn)度安排，不失時(shí)機(jī)地加以推進(jìn)，為《綱要》實(shí)施搭建制度平臺。同時(shí)，國家發(fā)展改革委作為經(jīng)濟(jì)體制改革的總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，要加強(qiáng)對改革方案制定和配套措施落實(shí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的規(guī)范化推進(jìn)，及時(shí)把行之有效的改革措施用制度和法律確立下來。
　　（摘自在全國“十一五”規(guī)劃編制工作總結(jié)座談會上的講話）