農(nóng)民合作組織發(fā)展的政策支持分析

　　對于由社會弱勢群體所組成，并有減輕公共負擔作用的合作社，世界上的許多國家都程度不同地采取了相應(yīng)的發(fā)展促進政策。了解這些國家的政策目標和內(nèi)容，分析他們的成功經(jīng)驗和失敗教訓，有助于降低我們在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的政策援助成本，提高政策援助效率，更好地實現(xiàn)政策援助的目的。
　　
　　一、各國促進合作組織發(fā)展的政策支持措施
　　
　　(一)財政資金支持
　　眾所周知，合作社主要是由社會弱勢群體聯(lián)合而成的經(jīng)濟組織，這樣的人一般不具備足夠的經(jīng)濟實力，以人股的方式使合作社快速籌集起較大規(guī)模的自有資金。同時，合作社的制度安排也使其資金籌措存在一定的困難，因此，許多國家都采取了相應(yīng)的財政政策，對合作組織的發(fā)展予以特殊支持，主要有以下兩種方式：
　　1．贈款。目前，政府以贈款的方式對合作社的發(fā)展給予資金援助主要存在于不發(fā)達國家，不過，不少國家對所援助的項目有嚴格限定。在發(fā)達國家，政府對于合作社的贈款支持主要發(fā)生在19世紀中后期或20世紀初，以后便較少采取這種辦法。
　　2．貸款。目前，各國政府對于合作社的經(jīng)營資金援助已大都放棄了贈款，而是采用貸款的辦法，例如低息或者無息貸款等等，而且政府對于合作社的信貸支持一般都是通過金融機構(gòu)來間接實施，由政府直接放貸的為數(shù)較少。
　　各國對合作社放款的辦法主要有以下幾種：一種是政府將扶持合作社的財政資金托付給銀行，指定合作社為放款對象，由銀行具體實施；另一種是由政府指定一家國家銀行，負責向合作社發(fā)放貸款；還有一種是由政府出資創(chuàng)辦合作社銀行，為合作社解決資金困難。也有一些國家是采取由國家為合作社提供擔保的辦法，使合作社可以向銀行借款。
　　
　　(二)減免稅賦
　　合作社的業(yè)務(wù)經(jīng)營可以分為社員業(yè)務(wù)和非社員業(yè)務(wù)兩個部分。合作社的社員業(yè)務(wù)是以向社員提供優(yōu)惠服務(wù)，增進社員的經(jīng)濟利益為目標，而非社員業(yè)務(wù)則是以盡可能多地獲得經(jīng)濟收益為目標。各國的政策大體上就是對合作社的社員業(yè)務(wù)減免稅，而對非社員業(yè)務(wù)征稅，以營造平等的市場競爭環(huán)境。
　　雖然許多國家都對合作社實施了減免稅政策，但是不少國家(尤其是發(fā)達國家)認為，對于合作社的稅賦減免并非政策優(yōu)惠，因為這只是使合作社能夠與營利企業(yè)處于平等地位，公平開展市場競爭的一個手段。也因為如此，他們對減免稅的適用對象制訂了嚴格的限制條件，主要是對較多開展非社員業(yè)務(wù)，從而市場收益較多的合作社甚至可以取消稅賦減免，以防止出現(xiàn)對其他企業(yè)的不公平。
　　
　　(三)提供業(yè)務(wù)機會
　　由于合作社的資金來源有限，經(jīng)濟實力及經(jīng)營規(guī)模一般較小，使其市場競爭能力受到很大限制，而且合作社的管理者一般也都來自社員，他們的教育程度不高，專業(yè)知識不足，這就往往使合作社在市場競爭中處于劣勢。因此，一些國家便有針對性地采取了對合作社的業(yè)務(wù)開展予以幫助的措施，使之能夠在激烈的市場競爭中生存和發(fā)展。
　　
　　二、實施促進合作組織發(fā)展政策的國際經(jīng)驗
　　
　　(一)對合作組織促進政策的不同見解
　　在不同國家，政府對于是否應(yīng)該對合作組織實施特殊的促進政策，以及如何實施這些政策，各有不同見解。2002年，在第90屆國際勞工大會討論《合作社促進建議書》草案中有關(guān)政府對合作社的政策待遇時，歐洲、北美和日本等發(fā)達國家的政府代表聯(lián)合提出了修正案，主張用給予合作社的待遇“相同于”其他的企業(yè)和社會組織的提法，來替代“草案”中給予合作社的待遇“不低于”其他形式的企業(yè)和社會組織的條文。他們表示，不能接受合作社僅僅因其結(jié)構(gòu)而得到優(yōu)惠待遇。而發(fā)展中國家的政府代表則一般都支持給予合作社優(yōu)惠待遇的提法，特別是印度政府代表明確反對在《建議書》中出現(xiàn)使合作社與其他形式的廠商按同等條件競爭的“平等競技場”概念。這是當今世界各國對于是否應(yīng)該對合作組織實施特殊的促進政策的兩種基本看法。
　　在發(fā)達國家，市場競爭日益激烈，市場規(guī)則也漸趨健全，為規(guī)范市場秩序，保證競爭的公平、公正，這些國家都在強調(diào)將合作社與其他形式的經(jīng)濟組織等同看待，使合作社置身于市場經(jīng)濟的環(huán)境之中，因此，他們不提倡給予合作社特殊的保護性政策待遇，以免造成市場競爭的不平等。特別是在這些國家完成了社會轉(zhuǎn)型以后，農(nóng)業(yè)人口大大減少，工薪階層占有絕大比重，從而也就更為強調(diào)將合作社與其他形式的經(jīng)濟組織等同看待，以此來平息合作社的競爭對手——其他各類廠商們的不滿。
　　但是，在發(fā)展中國家，政府的態(tài)度有明顯不同，他們一般都實施積極的促進政策，以各種方式鼓勵和支持合作社發(fā)展，特別是農(nóng)民合作社的發(fā)展。發(fā)展中國家所以要對合作社的發(fā)展給予特殊的政策支持，概括說來就是因為這些國家長期經(jīng)濟落后，而農(nóng)村和農(nóng)民的落后更是制約整個國家的經(jīng)濟、社會面貌遲遲不得改觀的主要原因，因此，他們將合作社的發(fā)展視為可以有效改變農(nóng)村和農(nóng)民的落后狀況、消除貧困、促進國家的經(jīng)濟、社會全面發(fā)展的重要手段，從而在各個方面對于合作社的發(fā)展給予特別的支持和幫助。
　　由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家對于合作社的政策支持各有不同看法，因此，它們的援助措施也各有不同。在發(fā)展中國家，政府對于合作社的援助措施包括了減免稅賦、貸款、贈款、協(xié)助合作社開展業(yè)務(wù)和開展合作社教育等諸多方面，而在發(fā)達國家，政府的援助措施主要就是稅賦優(yōu)惠和開展合作社教育；
　　
　　(二)發(fā)展中國家在實施合作組織促進政策中的經(jīng)驗和教訓
　　在制訂和實施合作社發(fā)展的促進政策時，有必要注意以下幾點：(1)正確認識和理解合作經(jīng)濟組織的功能、原則和組織制度。這是制訂恰當?shù)闹С终吆椭С执胧┑谋匾疤帷?2)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的創(chuàng)建應(yīng)該以農(nóng)民的意愿為依據(jù)，切忌一哄而起。(3)所施行的政策和措施要以既能促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，又不改變其組織原則和組織性質(zhì)為出發(fā)點。(4)對于所支持的對象要有所選擇，只有按照合作社的基本規(guī)定建立和運作的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織才應(yīng)得到政府的特殊支持。(5)對于農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的政策傾斜應(yīng)以不損害市場競爭的公平公正為標準，不應(yīng)以破壞市場經(jīng)濟秩序和損害其他經(jīng)濟組織的發(fā)展為代價來促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展。
　　
　　三、促進農(nóng)民合作組織發(fā)展的政策建議
　　
　　目前，世界各國促進合作組織發(fā)展的政策援助措施不外是稅收優(yōu)惠、貸款、贈款和業(yè)務(wù)支持等幾個方面。就中國來說，對于合作社的稅收優(yōu)惠已經(jīng)被起草中的國家農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法所采納，并已成為付諸實施的《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》的一項內(nèi)容。所以，這里關(guān)注的主要是包括貸款和贈款在內(nèi)的對于農(nóng)民合作組織的資金援助問題。
　　
　　(一)財政資金的主要援助對象
　　為了達到提高財政援助資金的使用效率、維護市場競爭的公平、公正和激勵合作社有效發(fā)揮作用，減輕社會負擔的目的，財政資金的援助對象應(yīng)該是依照合作社的基本規(guī)定而建立的農(nóng)民合作組織。
　　
　　(二)實施財政資金援助的主要措施
　　一些發(fā)展中國家的合作社發(fā)展計劃所以未能成功，原因并不在于是否援助，而是在于如何援助。只有那些既能促進合作社的市場競爭能力快速提高，又能保證合作社的自助和自立不致因此遭到破壞，使合作社的性質(zhì)發(fā)生改變的措施，才能達到預期目的。因此，政府的財政資金援助應(yīng)該根據(jù)資金的不同用途，分別采用不同的援助辦法。
　　1．經(jīng)營資金。從各國的經(jīng)驗來看，政府對于合作社的經(jīng)營資金不宜采取贈款，而應(yīng)盡可能地采取貸款的辦法來支持。當然，解決合作組織資金困難的最好辦法就是建立合作金融。在發(fā)達國家，信貸合作是解決合作社經(jīng)營資金問題的重要手段。但是，目前在中國還不存在具有合作社性質(zhì)的金融機構(gòu)，農(nóng)民合作組織還不可能利用合作金融來滿足自己的資金需求。所以，有必要運用政府的財政資金，幫助農(nóng)民合作組織解決經(jīng)營資金短缺問題。以貸款的方式解決合作組織經(jīng)營資金問題的好處主要是：第一，可以激勵合作社的自助、自立，避免產(chǎn)生政策依賴。第二，一些國家的實踐表明，實施贈款也就存在由誰來對這筆資金負責的問題，為了達到援助目的，保證資金的合理使用，并且保值增值，政府對于合作社內(nèi)部事務(wù)的干預很難避免，而實施貸款則可以防止這一情況的發(fā)生。
　　2．其他費用。其他費用主要是指非經(jīng)營性費用，包括人員的教育、培訓、合作社知識的普及、推廣開支等等。這些費用一般可在專款專用的前提下，由財政資金以贈款的方式直接支持。所以有必要對上述項目實施贈款支持，主要是因為合作社的經(jīng)濟實力大都較弱，面對激烈的市場競爭和由此而來的生存壓力，有限的資金可能更被樂于用在可以使自己盡快做強、做大的經(jīng)營方面，對于不能產(chǎn)生立竿見影效果的宣傳和教育等等往往無力顧及。所以，為達到更好地促進農(nóng)民合作組織發(fā)展的目的，政府有必要以贈款的方式幫助其解決這些事關(guān)長遠發(fā)展的問題。
　　
　　(三)重建信用合作組織雖然政府的財政資金可以支持農(nóng)民合作組織發(fā)展，但是政府的財力畢竟有限，不可能使財政資金成為解決合作組織資金問題的重要手段。所以，要使農(nóng)民合作組織在資金方面得到更大幫助，為其成長創(chuàng)造更好條件，就有必要在政策上支持和鼓勵農(nóng)民自己的信用合作組織發(fā)展。依靠農(nóng)民的力量，開展信用合作，不僅符合合作社的自助理念，也符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，而且可以減輕政府的財政負擔，更好地滿足合作組織發(fā)展中的資金需求，實現(xiàn)促進合作組織健康發(fā)展的目的。
　　(作者單位：中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：范繼