當前政府支農投資存在的問題和政策建議

加大政府支農投資是確保新農村建設順利進行的重要渠道之一。在增加政府支農投資的同時，加強支農投資資金使用和管理，提高投資效率，使有限的政府財力發揮更好的作用，對確保新農村建設順利推進具有非常重要的意義。
　　一、當前政府支農投資存在的主要問題
　　
　　政府支農投資主要是指國家和地方財政用于支持農業和農村發展的建設性資金投入，主要包括基本建設投資、農業綜合開發資金、財政扶貧資金、支援農村生產支出、農業科技投入、水利建設基金等。多年來，政府支農投資在改善我國農業生產條件、提高農業綜合生產能力、增加農民收入、推動農村經濟社會發展等方面發揮了重要作用，但也存在規劃滯后、管理部門多、條條分割嚴重、使用過于分散、重復投資現象突出、配套能力差等突出問題，影響了資金的使用效率。
　　(一)規劃滯后，政府對農業和農村投資浪費問題突出。長期以來，我國的村莊規劃得不到應有的重視，各級財政用于村莊規劃的資金非常少，村莊建設規劃成為各級規劃中最薄弱的環節。由于缺乏科學長遠的規劃，農村投資浪費現象比較普遍，相當多的投資成為“無效投資”。特別是近幾年來，各級政府加大向農村道路、自來水、電力、學校、衛生和廣播電視等設施的投資力度，然而，不少投資卻因村莊撤并或整體移民搬遷被浪費。
　　(二)政府財政支農投資管理部門多，協調機制遏沒有建立起來。從國家層面來看，目前政府支農投資是按職能劃分實行分塊管理。農業基本建設投資由發展改革委系統單獨管理或發展改革委會同行業主管部門共同管理；以工代賑資金和其他專項扶貧資金分別由發展改革委和財政部負責管理，國務院扶貧領導小組負責確定分配方案；農業綜合開發、支援農村生產支出等由財政部門或財政部門會同行業部門共同管理；農業科技投入由科技部門與行業部門或者財政部門與科技部門共同安排。由于政府支農投資的渠道比較多，資金安排原則和管理辦法自行制訂，各部門在使用方向、建設內容、項目安排等方面協調不夠，影響政府支農投資的效率。
　　(三)政府支農投資高度依賴中央，地方配套投入能力嚴重不足。目前，中央政府和地方政府在支農投資的范圍和職責劃分方面，存在著事權界限模糊不清、缺乏規范的問題，“缺位”和“越位”現象并重。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，什么項目由企業和社會投資，對此沒有明確的界定。按照我國現行的投資體制，很多支農項目都是由中央政府和地方政府共同安排投資，即所謂的“拼盤投資”，中央政府出一部投資，地方政府按照一定比例為項目提供配套投資。但是，由于在現行的財政體制下，地方財政尤其地(市)、縣級以下財政大多為吃飯財政，相當一部分地區常年靠財政補貼維持政權運轉，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難再拿出資金用于搞建設，尤其是經濟效益相對較低的農業投資。有的地方為了完成配套，采取一個項目多頭申報，多渠道爭取中央資金，用中央這個項目的錢配那個項目的錢。這種體制造成了政府支農投資中對中央政府投資的過度依賴。據有關資料分析，“六五”以來已經實施的4個五年計劃期間，中央基本建設投資中農業所占的比例分別為6．1％、7．7％、15．2％和25．3％，而相應時期地方基本建設投資中農業所占的比例分別只有5．1％、3．3％、3．0％和5．6％。兩者之間的巨大反差，說明在農業基本建設投資方面，地方政府投入太少。
　　(四)資金使用分散，配套性差。雖然我國政府支農投資項目種類不少，名目繁多，但由于分散在不同部門，各搞各的，形不成合力，投資的成效不顯著。部分地方把這種狀況形象的總結為“支農資金年年投，但卻看不見‘水花”’。據有關報道，國家重點扶持貧困縣山西省石樓縣大蒜鎮大莊村，過去計委、財政、扶貧辦、農林水等十幾個部門都安排過投資項目，投入的資金累計起來不少，但是農村的水、電、氣、路、校等設施卻沒能配套起來，農村面貌依然沒有大的變化。地方官員將原因歸結為支農投資投放過于分散，重復建設嚴重，相互配套性差。我們在黑龍江省綏化市北林區新化鄉興安村與農民座談時，該村黨支部書記也反映，政府農業投入看起來不少，但都撒“胡椒面”了，什么事也干不好，比如說打井搞灌溉這件事，光打井，沒有噴灌設備，時間長了，井也報廢了，白投入。上述這些情況在農村很普遍。
　　
　　二、完善政府支農投資政策的幾點建議
　　
　　政府支農投資存在的諸多問題嚴重影響了投資的效率。各部門對此反映強烈，各級政府和廣大農民要求整合政府支農投資，加強投資項目管理的呼聲很高。目前，各方面對這項工作的必要性和緊迫性的認識趨于一致，加快推進政府支農投資改革勢在必行。
　　(一)結合新農村建設，做好鄉村規劃，減少農村投資浪費。建設新農村，規劃要先行。沒有規劃的建設，必然是盲目的建設；沒有規劃的投資，必然是盲目的投資。當前，要迫切抓好村莊、鄉鎮和縣市新農村建設規劃。通過編制規劃，把新農村建設、管理和整治有機結合起來，避免相互脫節，使各個渠道的資金明確投資的方向和重點，有利于做到勁往一處使，形成合力，讓有限的資金發揮出最大的效益。有了鄉村規劃，那些將來計劃要實施被撤的村莊的農業基礎設施投資就可以緩建，而把資金集中投放到該保留的村莊，避免造成建了又拆的投資浪費。鑒于當前村莊規劃極其薄弱的狀況，建議各級財政(特別是省、市及財政)劃出一定的資金，專門用于支持編制和完善新農村建設規劃和村莊建設規劃，以規劃引領政府支農投資。
　　(二)加強政府有關部門之間的統籌協調，建立部門間的工作協調機制。要按照統一高效、權責一致的原則，進一步明確政府各有關部門在農業和農村建設和發展方面的職責，充分發揮投資宏觀調控部門的職能作用，對于目前由不同渠道管理的農業投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。為此，要盡快建立兩個制度。一是政府支農投資信息通報制度，明確要求各部門在安排項目和下達投資計劃時要相互通報，加強信息溝通，實現信息共享，搞好協調配合，改變部門分割、相互封閉的狀況。二是實行政府支農投資項目專家評審委員會制度，發揮專家在項目決策中的作用，確保項目決策的科學性。同時，政府有關部門之間在項目與投資管理方面要建立起必要的監督和制約機制，防止因權力過分集中而形成新的腐敗和低效率。為確保這項工作的順利推進，建議在國家層面，建立由發展改革、財政、商務、科技、扶貧、農林水利等行業主管部門組成的支農投資決策部際聯席會議制度，下設政府支農投資項目協調和監督辦公室(可與政府農業宏觀投資管理部門聯署辦公)，負責協調和監督各部門在支農投資和項目安排上的溝通與信息交流。地方政府可參照中央的做法，制定相應的支農投資管理和運行模式。
　　(三)理順中央與地方事權關系，明確各級政府在支農投資方面的職責和界限。要按照社會主義市場經濟體制的要求，積極推進投融資體制改革，合理界定中央政府和地方政府的事權、財權，進一步明確各級政府在支農投資方面的職責，擴大地方自主權，強化地方政府責任，充分調動地方統籌安排支農投資的積極性。總的原則是按照項目規模和性質實行分類管理，凡屬地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方，中央可根據不同地區的財政狀況，適當給予一定的補助投資；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央負責。要在明確中央政府和地方政府支農投資職責的基礎上，對于中央政府和地方政府共同投資的項目，要實事求是地確定中央和地方的配套投資比例。無論哪一級政府，一旦承諾了投資，就要認真落實。對于空頭承諾配套投資、搞釣魚工程、影響項目建設和投資效益的現象，要制訂嚴歷的處罰措施和辦法。
　　(四)整合政府支農資金，集中捆綁使用，實施連片配套投入。要改變政府支農投資安排上貪大求全、平均分配、缺乏重點、撒“胡椒面”的做法，采取集中財力、捆綁使用、連片投入的方式，使有限的資金發揮最大的效益。要在全國范圍內，按照不同地區的經濟社會狀況和國民經濟發展的需要，根據輕重緩急確定好政府支農項目的投資優先序列，前后配套要銜接好，力爭投入一塊，建成一塊，發揮效益一塊，做到以片為單位，逐步推進，通過8—10年左右的時間，使我國農業和農村基礎設施和公共服務落后的局面得到明顯的改變。
　　(五)切實加強項目管理，確保資金的合理使用。這些年來，中央對支農投資均實行嚴格的項目管理，先后建立了項目法人責任制、工程招標投標制、工程監理制和合同管理制等管理制度，并開展了對重大建設項目的稽查和監督檢查工作。這些行之有效的制度一定要認真貫徹執行。國家投資的農業項目，要堅持全面規劃，合理布局，認真論證。特別是重大水利項目，要從長計議，統籌考慮，科學選比，周密計劃，嚴格執行國家基本建設程序，加強項目前期準備工作，做好對項目的科學論證和評估工作，堅決杜絕“三邊"2E程。農林水利等基礎設施項目影響面廣，意義重大，必須確保工程質量，強化質量監管。實行項目資金運行監查制，切實加強資金管理，嚴禁擠占挪用，搞好項目竣工驗收，加強項目稽查，加大對水利、天然林資源保護、生態環境建設等重大建設項目的監督檢查力度，發現問題要一查到底，嚴肅處理。
　　(作者單位：國家發展改革委產業發展研究