代表離開原選區(qū)而未遷出本行政區(qū)域所產(chǎn)生的問(wèn)題及對(duì)策

　　根據(jù)《代表法》的規(guī)定，凡“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的”，“其人大代表資格終止”。而對(duì)各級(jí)人大代表沒(méi)有遷出或者沒(méi)有調(diào)離本行政區(qū)域而是在本行政區(qū)域另一個(gè)非原選區(qū)或非原選舉單位任職、工作或經(jīng)商的情況如何處理，法律沒(méi)有規(guī)定。在實(shí)際工作中，就難以操作。
　　
　　一、存在的問(wèn)題和困難
　　
　　人大代表沒(méi)有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域，依照法律規(guī)定是不能終止其代表資格的。而人大代表在任期內(nèi)沒(méi)有違法，沒(méi)有調(diào)離本行政區(qū)，其代表資格一般都將保持到任期結(jié)束。這樣，弊端就顯而易見了。
　　第一，在實(shí)際工作中，不少人大代表由于其任職單位、任職地點(diǎn)、工作單位、工作地點(diǎn)和戶口所在地、居住地在本行政區(qū)域內(nèi)變動(dòng)，雖然離開了原選區(qū)或原選舉單位，但不能算“遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域”，其代表資格依法當(dāng)然繼續(xù)有效。人大代表未到換屆其代表資格終止只能由原選區(qū)或者原選舉單位依法罷免。如果原選區(qū)或者原選舉單位因種種原因沒(méi)有或不能及時(shí)依法罷免其代表職務(wù)，則造成部分原選區(qū)或原選舉單位事實(shí)上的代表職務(wù)缺位、代表數(shù)量減少的現(xiàn)象。
　　第二，人大代表異地保留資格與原選區(qū)或者原選舉單位已沒(méi)有隸屬關(guān)系了。所以，一是無(wú)法履行《代表法》規(guī)定的與原選區(qū)選民或者原選舉單位人民群眾保持密切聯(lián)系的職責(zé)和義務(wù)，也無(wú)法經(jīng)常聽取原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求；二是提不出屬于原選區(qū)選民或者原選舉單位十分重視和非常關(guān)注的問(wèn)題的建議、批評(píng)和意見；三是不能參加代表小組的活動(dòng)，回答不出原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問(wèn)；四是不能被邀請(qǐng)列席原選舉單位舉行的人大常委會(huì)會(huì)議或?qū)ｉT委員會(huì)會(huì)議，不能了解常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)的工作情況；五是不能被邀請(qǐng)參加原選舉單位組織的執(zhí)法檢查和專題調(diào)研活動(dòng)，也無(wú)法了解原選區(qū)或原選舉單位有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行情況和國(guó)家機(jī)關(guān)依法開展工作的情況。當(dāng)然，沒(méi)有調(diào)離本行政區(qū)域的人大代表也無(wú)法律依據(jù)參加新遷入或者新調(diào)入非原選區(qū)或原選舉單位的上述所有活動(dòng)。在這種情況下，這部分沒(méi)有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域但依然保留代表資格的人大代表，已失去了依法履行職務(wù)的動(dòng)力和場(chǎng)所，其從事代表活動(dòng)的積極性也會(huì)大為減弱。這樣，與失職有何異？等于浪費(fèi)了有限的政治資源。
　　第三，按現(xiàn)行慣例，為了便于工作，在人大代表的構(gòu)成上，有許多人大代表是因?yàn)樵诟髯缘墓ぷ鲘徫簧蠐?dān)任了一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，才被提名為人大代表候選人，并被選上人大代表的。但是，常常是新一屆人大換屆結(jié)束不久，隨著黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部人事調(diào)整、重新任命或由于干部交流和工作的需要，一些是人大代表的領(lǐng)導(dǎo)干部其黨政職務(wù)也隨之發(fā)生了變動(dòng)。一是原來(lái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的縣級(jí)人大代表，被調(diào)整到了本縣、市、區(qū)另外一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或縣、市、區(qū)黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門任職；二是原來(lái)在縣、市、區(qū)黨政機(jī)關(guān)所屬部門工作的縣級(jí)人大代表，被安排到本縣非原選區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道任職；三是原來(lái)在縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的市級(jí)人大代表，被調(diào)整到本自治州、設(shè)區(qū)的市（區(qū)）另外一個(gè)縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)或者自治州、設(shè)區(qū)的市（區(qū)）黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門任職；四是原來(lái)在自治州、設(shè)區(qū)的市黨政機(jī)關(guān)所屬部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的市級(jí)人大代表，被安排到本自治州、設(shè)區(qū)的市所屬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)任職；五是原來(lái)在自治州、設(shè)區(qū)的市擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的省級(jí)人大代表被調(diào)整到本省、自治區(qū)、直轄市所屬的另外一個(gè)自治州、設(shè)區(qū)的市或省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門任職；六是原來(lái)在省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)所屬部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的省級(jí)人大代表，被安排到本省、自治區(qū)、直轄市所屬的自治州、設(shè)區(qū)的市擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的；七是原來(lái)在省、自治區(qū)、直轄市擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的全國(guó)人大代表被調(diào)整到其他省、自治區(qū)、直轄市或中央、國(guó)務(wù)院所屬部、委、辦及直屬機(jī)構(gòu)任職；八是原來(lái)在中央、國(guó)務(wù)院所屬部、委、辦及直屬機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的全國(guó)人大代表，被安排到了省、自治區(qū)、直轄市任職。人大代表異地保留資格，導(dǎo)致有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的主要領(lǐng)導(dǎo)不是人大代表（特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)班子中連一名縣級(jí)人大代表都沒(méi)有）的局面出現(xiàn)。甚至因代表團(tuán)沒(méi)有黨政主要領(lǐng)導(dǎo)出任代表團(tuán)正副團(tuán)長(zhǎng)，使代表團(tuán)無(wú)法開展正常工作，也不利于開好人代會(huì)。
　　第四，《代表法》明確規(guī)定，人大代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。對(duì)一位人大代表來(lái)說(shuō)，雖然到一個(gè)新地方工作并沒(méi)有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域，但實(shí)際上，已經(jīng)失去了原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督，這有違《代表法》的立法意圖。
　　
　　二、應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策
　　
　　第一，建立人大代表退出機(jī)制，完善代表辭職制度。對(duì)現(xiàn)行選舉法、代表法、地方組織法進(jìn)行修改，增設(shè)有關(guān)人大代表自愿辭去代表職務(wù)、因公辭去代表職務(wù)、建議辭去代表職務(wù)、勸解辭去代表職務(wù)的條款。明確規(guī)定人大代表雖沒(méi)有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域，但赴異地工作與原選區(qū)或者原選舉單位已無(wú)隸屬關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提出辭去人大代表職務(wù)；人大代表本人如果不主動(dòng)提出辭去代表職務(wù)的，原選區(qū)選民或者原選舉單位，可以依法建議、勸解其辭去代表職務(wù)；如果人大代表不聽建議、勸解的，可以依法對(duì)其代表職務(wù)進(jìn)行罷免。或者明確規(guī)定各級(jí)人大代表在任職期內(nèi)，雖然沒(méi)有調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域，但赴異地工作其原選區(qū)或者原選舉單位的代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選。除此之外，還應(yīng)當(dāng)明確人大代表履行職務(wù)、代表資格終止、代表辭職及補(bǔ)選代表等具體規(guī)定，并且對(duì)代表資格終止、代表辭職和代表罷免的程序進(jìn)行細(xì)化。使人大代表履行職務(wù)、資格終止、辭職、補(bǔ)選等活動(dòng)和行為有法可依。
　　第二，減少干部和名人人大代表的名額。目前，在全國(guó)和地方各級(jí)人大代表中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部及大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)理、演藝界的名人等所占比例較高。一是這個(gè)人群所占比例比其他人群高出許多，而其所代表的人群百分比又較少，這“一多一少”明顯對(duì)占絕大多數(shù)的其他公民不公正、不平等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行糾正；二是在這個(gè)人群中的人大代表，因任職、工作、經(jīng)商調(diào)動(dòng)而沒(méi)有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的可能性比其他人群中的人大代表概率要大得多；三是這個(gè)人群中的人大代表本職工作繁忙，其依法履行職責(zé)和義務(wù)、參加代表小組和人大常委會(huì)組織代表開展活動(dòng)的時(shí)間和次數(shù)相對(duì)較少。無(wú)論從人大代表構(gòu)成來(lái)看，還是從參加代表活動(dòng)、依法履行職責(zé)和義務(wù)的保障上說(shuō)，干部和名人中的人大代表名額都不適宜占人大代表名額總數(shù)的比例太高、太大。減少這一比例，在某種程度上也可以減少代表異地保留資格的現(xiàn)象。
　　第三，社會(huì)各方面和人大代表本身要提高對(duì)人大代表地位、身份、作用的認(rèn)識(shí)。多年來(lái)，由于長(zhǎng)期有關(guān)方面在推薦人大代表候選人時(shí)，片面理解代表的比例結(jié)構(gòu)，忽視了代表的政治、法律和文化素質(zhì)，過(guò)多重視代表在行業(yè)、部門的作用和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，輕視了代表的基本素質(zhì)、參政積極性和議政能力。所以使人們產(chǎn)生了誤解，認(rèn)為人大代表是一個(gè)光環(huán)、一種榮譽(yù)。因此，社會(huì)各方面和人大代表本身要正確認(rèn)識(shí)人大代表的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，正確認(rèn)識(shí)人大代表的職權(quán)和義務(wù)。作為人大代表還要增強(qiáng)選民意識(shí)，時(shí)刻從代表人民利益、反映人民心聲、體現(xiàn)人民意志出發(fā)，增強(qiáng)依法履行職責(zé)的責(zé)任感和使命感，認(rèn)真履行代表職責(zé)，積極發(fā)揮代表作用。有了這樣的覺悟和認(rèn)識(shí)，社會(huì)各個(gè)方面和人大代表本人才能重視人大代表這個(gè)群體；才能正確認(rèn)識(shí)到人大代表這個(gè)法定資格和職務(wù)不是個(gè)人的私有資源；才能意識(shí)到異地保留資格，既是對(duì)政治資源的一種浪費(fèi)，也是對(duì)原選區(qū)選民或者原選舉單位不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，還是一種自私自利的行為。因此，作為一名人大代表當(dāng)長(zhǎng)期脫離原選區(qū)選民或者原選舉單位時(shí)，應(yīng)主動(dòng)提出辭去代表職務(wù)。這樣可以騰出有限的代表名額，讓原選區(qū)選民或者原選舉單位選擇更能代表本選區(qū)選民或選舉單位利益、反映本選區(qū)選民或選舉單位心聲、體現(xiàn)本選區(qū)選民或選舉單位意志的人，擔(dān)任人大代表這個(gè)法定職務(wù)。
　　（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)環(huán)境與資源委員會(huì)）