基層人大工作與政治文明建設大家談（十八）

　　邰恒智：應進一步加強代表工作和人大常委會制度建設嘉峪關市人大常委會副主任、黨組副書記邰恒智撰文說，各級人大及其常委會要按照黨中央九號文件的要求，把發揮人大代表作用、加強人大常委會制度建設作為今后一個時期人大工作的重點。第一，改進代表工作。一是要完善代表活動制度。這些制度包括代表小組活動制度、代表列席常委會會議制度、代表參加常委會視察檢查和調研制度、代表接訪制度、代表聯系選民制度、代表評議“一府兩院”工作制度、代表公示制度等。二是在代表中開展“五個一活動”，即每位代表每季度至少參加一次代表小組集體活動，每年至少回原選區走訪選民一次，每年至少參加一次評議活動或專題視察調研活動，每年至少提出一條建議、批評和意見，每年至少為選民辦一件實事。三是要完善常委會聯系代表制度。推行常委會組成人員聯系代表、代表聯系選民的制度。四是人大常委會要為代表活動提供組織保障，為代表知情知政提供信息保障，為代表依法執行職務提供時間和經費保證，為提高代表素質和履職能力提供培訓保障，促使其更好地行使代表職權。五是要圍繞“提出議案、建議有質量，辦理議案、建議有實效”的目標，采取措施，提高代表議案、建議提出及辦理的質量。六是優化代表隊伍結構，確保充分發揮國家權力機關的作用。在換屆選舉中，要認真做好代表候選人的推薦工作，既要注重候選人的代表性、廣泛性，又要考慮候選人的先進性，力求使代表結構達到“三個優化”（職業結構合理化、知識結構多元化、年齡結構梯次化）。第二，加強人大及其常委會制度建設。人大及其常委會要以憲法和法律為依據，以與時俱進的精神，進一步完善人大及其常委會的組織制度、運行機制、議事程序和工作規則。一是從制度上保證和加強黨對人大工作的領導。堅持重要工作和重大問題向黨委請示匯報制度，確保黨委的重大決策和主張，通過法定程序變成國家意志。人大代表、常委會組成人員和常委會機關工作人員中的中共黨員，要牢固樹立黨的觀念、大局觀念、群眾觀念、法制觀念，以自己的模范行動，同黨外同志一道，做好人大各項工作，保證黨的路線方針政策的貫徹落實。二是進一步完善黨委、人大、政府重大決策的規則和程序，支持人大依法決定重大問題。黨委每年選擇一些重大問題，在充分調研的基礎上，通過人大作出決定。人大在行使重大問題決定權時，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，選擇人民群眾關心的重大問題，通過法定程序適時作出決定，由政府組織實施。三是人大及其常委會要把對“一府兩院”工作的監督和支持有機結合起來，圍繞改革發展穩定的大局和地方事務中帶有根本性、長遠性的重大事項，通過聽取工作報告、視察、調查、執法檢查、述職評議和工作評議等形式，有重點地加強監督。要尊重“一府兩院”的職權，堅持依法監督、集體行使職權、不包辦代替等原則，克服形式主義，在提高監督實效上下工夫。人大及其常委會在監督中發現的問題，要以書面形式報告黨委和有關部門，作為干部考核和工作考核的依據。“一府兩院”要自覺接受人大的監督。完善選舉任免程序，依法做好選舉任免工作。堅持黨管干部的原則，嚴格按照法律的有關規定，實現黨內工作程序和人大及其常委會法定程序的有機結合。進一步加強、改進執法檢查、述職評議和工作評議工作，切實增強執法檢查和評議工作的效果。四是加強人大常委會機關建設。要按照政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、團結協作、勤政廉潔的要求，加強人大常委會工作機構、辦事機構的思想、組織、作風建設。五是加強人大常委會與“一府兩院”的工作協調，建立和完善聯系會議制度，經常互通情況，推動工作。
　　田昌業、王文明：代表學習培訓制度要突出特性張掖市人大常委會副秘書長田昌業、代工委副主任王文明撰文說，建立系統的代表學習培訓制度要注意突出特性。一是要注意突出長效性。將代表培訓確立為一項制度就必然要求代表培訓具有長期性、穩定性和連續性。人大代表實行的是任期制，換屆時總有一部分老代表卸任，一部分新代表當選。代表新老交替過程也正是代表培訓工作實施強化的過程。培訓制度的長效性要求，必須改變培訓工作跟不上形勢需要的狀況，建立經常性、連續性的培訓機制。代表在當選過程中就應結合參選活動掌握人大代表有關知識，邊學習、邊實踐。當選后，應及時安排全面、系統的培訓，使代表盡快實現角色的轉變。二是注意突出階段性。為適應人大代表在每屆任期內履職規律的要求，代表培訓應是全面展開、循序漸進、逐步深入的過程，具有明顯的階段性特點。對換屆后剛剛任職的代表，應著重在憲法學、議會政治學、民主法制理論和人大制度基本知識的學習掌握上安排培訓，以增強代表的代表意識和責任感、使命感。經過一段時間的代表工作實踐后，代表培訓應放在掌握人大工作規則、程序及人大專門知識上，注重提高代表的履職能力。隨著代表對人大制度和人大工作專門知識的系統掌握，培訓應抓住重點，進行專題培訓，主要是圍繞黨和政府中心工作，結合本行政區經濟社會發展重大問題和人民群眾反映強烈的熱點問題進行學習培訓，為更好地發揮代表作用創造條件。三是注意突出方式的多樣性。代表培訓作為一項制度既要將成熟有效的培訓方式固定下來，形成制度，同時也要根據形勢發展的需要，建立靈活多樣的培訓機制，使代表培訓井然有序，充滿生機與活力。培訓方式的多樣性要求，代表的培訓，應將全面培訓與重點培訓相結合、常規培訓與應急培訓相結合。全面培訓是培訓內容上要全面、完整，涉及代表履職所需知識的方方面面，培訓對象是全體代表的整體性培訓；重點培訓是針對代表履職的階段性要求，突出重點內容和對象，比如針對基層的和文化程度相對較低的代表進行重點培訓。常規培訓是按照既定的制度和安排進行的經常性培訓。應急培訓是針對代表履職、開展活動時不同內容、不同形式、不同要求、不同時段進行的具有實用、應對當前工作的臨時性培訓，比如，為開展好專題視察，在視察前專門對代表進行相關知識的培訓，等等。為達到建立培訓制度的目的，文章建議：（1）制定具有法律效力的代表學習培訓制度規范，明確規定組織對代表的學習培訓是人大常委會的一項重要職責，代表參加系統的學習培訓是其義不容辭的義務，同時要具體規定代表學習培訓的時間量、內容、形式、手段、承辦部門及經費等物質保障條件，從制度上保證代表學習培訓經常化、規范化、制度化。（2）制訂一系列的學習培訓方案。通過總結經驗和嘗試各種學習培訓方式，針對不同的培訓對象、不同的培訓規模、不同的時段，制訂和準備不同的培訓方案，以確保代表培訓制度能適應不同類型培訓班的需要。（3）編寫一整套代表學習培訓的教材。要以憲法、人民代表大會制度、國家機構的組織和形式等基本知識為基礎，以各項工作報告的審議、計劃和預算的審查、代表議案和建議意見的提出和處理、選舉的任務和程序、代表職責等專門知識為主要內容，組織人員編寫人大代表任職讀本、人大代表履職讀本、人大代表專題學習輔導材料等專項教材，以適應不同階段代表學習培訓的需求。（4）注重培訓隊伍和培訓手段建設。在現有的客觀條件下，在培訓隊伍的建設上，需要采取內外結合、專兼結合等方式，多方聯系、反復篩選，建立一支由具有豐富理論知識和實踐經驗、從事專業性研究的人大工作者、經濟工作部門負責人、黨校等院校教員組成的培訓隊伍。在培訓手段建設上，要利用現代科技手段，逐步完善代表培訓設施建設，開展全方位的代表培訓。比如，可利用多媒體進行生動有效的課堂教學；可以借助全國人大衛星遠程傳輸系統建立人大的遠程教學網，因時因地開展代表培訓學習；在人大網站設立代表網上課堂，為代表參加網上培訓學習創造條件。
　　
　　扎西熱布旦：加強規范性文件的審查備案對建設法治政府具有重要作用碌曲縣人大常委會主任扎西熱布旦撰文說，人大常委會加強對同級政府規范性文件的審查備案工作，對于促進政府依法行政和規范其行政行為進而建設法治政府，具有極其重要的作用。一是能及時把可能發生的不規范行政行為制止在規范性文件出臺之前，有效地避免可能發生的“瞎折騰”和“無為”現象，從源頭上杜絕行政資源的浪費，建設法治政府。二是為規范性文件提供了法律依據和民意基礎。行政部門制定的規范性文件集中體現了政府及其部門的智慧，雖經政府班子集體討論通過，但更多地體現了政府及其部門單方面的“意志”和“才智”。作為民意代表機關的人大及其常委會，通過對規范性文件的審查和備案，可以將民意反映給政府部門，充實到規范性文件中，更多地反映民意，為規范性文件的實施奠定基礎。
　　尚小正：會前公布議題是提高審議質量的創新之舉據報道，從2006年起，安徽省人大常委會將實行審議監督信息公布制度，在每次召開常委會會議聽取審議“一府兩院”有關工作報告時，通過網站等途徑征求省人大代表和人民群眾的意見，并將收集到的意見印發常委會會議。日前，他們已公布了2006年人大常委會審議的主要議題。浙江省溫嶺市石塘鎮人大尚小正撰文認為， 人大常委會聽取和審議“一府兩院”有關工作報告是人民代表大會閉會期間人大行使職權的主要形式。安徽省人大常委會實行審議監督信息公布制度，是切實履行人大監督職權、提高工作實效的一項創新之舉，值得推廣。人大的一項主要工作就是行使監督權，而監督權是集體行使的，即通過會議的形式來行使。因此，提高人大常委會會議的審議質量，顯得尤為重要。通過各種途徑，事前把審議議題公布于眾，廣而告知，對提高審議質量將起到不可低估的作用。一是時間充分。全年主要議題公布于眾，使所有人大代表和人民群眾都了解，讓他們有足夠的時間參與、關心、支持、配合人大常委會提前做好審議工作，提出意見和建議，為審議打實基礎。二是發揚民主。公布議題，引起人們的關注和關心，讓人們發表各自的見解，有利于擴大民主程度，調動人民當家作主的積極性，進一步擴大人大在社會上的影響。三是有的放矢。通過廣開渠道聽民聲，將收集到的意見和建議篩選、整理后，提交給會議，以保證審議發言有的放矢，使人大常委會作出的審議意見更加務實嚴謹、重點突出、切合實際，審議結果更加符合人民群眾的意愿。“創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。”作為人大及其常委會只有在法律范圍內不斷創新，才能不斷提高工作質量和效果，才能使人大工作進一步規范、完善和改進，才能開創人大工作的新局面。
　　齊耀增：強化制度建設的幾點做法河北省邢臺市人大常委會主任齊耀增撰文說，加強人大常委會制度建設，是人大及其常委會依法履行職責、發揮人民代表大會制度優越性的重要保證，也是黨中央九號文件確定的當前人大工作的重點之一。邢臺市人大常委會把制度建設作為自身建設的重中之重，共制定修訂了常委會有關制度16項、常委會機關工作制度24項，促進了常委會職權行使的科學化、規范化和民主化，提高了常委會的議政質量和效果。其主要做法如下：（一）界定和規范常委會的職能職權范圍，不斷提高行使職權的科學化、民主化水平。現行的《邢臺市人民代表大會常務委員會議事規則》是1993年制定的，在議事范圍、程序等方面的規定已遠遠不能適應實踐的需要。邢臺市人大常委會在總結原議事規則實施情況的基礎上，根據變化了的形勢，依照有關法律法規，對該規則的內容進行了修訂，增加了議事范圍一章，對常委會議定事項范圍作出了界定，并增加和規范了本級人大選舉的上一級人大個別代表的罷免程序、質詢案的答復、常委會組成人員半數以上對工作報告不滿意的處置措施、報告機關對常委會責成辦理的事項拖延不辦或常委會組成人員半數以上對辦理結果不滿意的處置措施、邀請公民旁聽、重大議題實行分組審議等內容。為使常委會更有效地依法集體行使職權，還制定了常委會組成人員守則，從責任意識、素質能力、履職行為、遵紀守法等四個方面，對常委會組成人員的行為進行了規范。從制度上，既確保了常委會在行使職權過程中充分發揮民主、依法集體行使職權，又強化了人大常委會的法定職能，促進了常委會決策的科學化、規范化，增強了國家權力機關的權威性。（二）完善常委會權力運行運作的途徑和方式，不斷提高行使職權的制度化和規范化水平。制定了討論決定重大事項辦法、重大事項和重要案件報告辦法、對被提請任命人員進行法律考試的暫行辦法、規范性文件備案和審查辦法、議定事項落實和反饋辦法、交辦督辦信訪事項辦法、加強本級預算審查監督的決定和代表建議、批評、意見的提出與辦理辦法等等，有效地規范了常委會各項工作的程序，促進了常委會科學執政、民主執政、依法執政。（三）加強常委會機關工作制度建設，不斷提高服務質量和服務水平。對過去制定的各種規章制度進行了清理，本著既符合本機關的實際又具有操作性、既劃清權限明確職責又便于監督檢查的原則，對機關各方面的工作制度重新進行了制定和修訂，經過三上三下征求意見和主任會議討論審定，最后形成了6類24項工作制度。這些制度涵蓋了學習、思想政治工作、工作人員廉潔自律、公文處理、常委會和主任會議服務、辦理人民群眾來信來訪、老干部管理服務、后勤保障等機關工作的各個方面。為保證制度的落實，先后開展了一系列教育整頓活動，機關干部職工按制度辦事的自覺性明顯增強，服務水平和質量得到提高。
　　馬萬祥：人大代表培訓要“三專”我國各級人大代表是國家權力機關的組成人員和行為主體。人大代表履行職責的水平高低、作用大小，都將直接影響人民代表大會制度優越性的發揮。根據我國各級人大代表履職能力的現狀，建立適應新形勢下人大工作的代表系統培訓制度，已成為目前堅持和完善人民代表大會制度的一項戰略性舉措，成為人民代表大會制度的基礎性工作。為此，山東省濰坊市奎文區人大常委會研究室馬萬祥撰文提出人大代表“三專”（專域、專業、專題）培訓模式。專域，即針對領域和地域特點，對代表進行系統培訓：一是指應根據代表的不同級別由不同級別的培訓機構分門別類培訓；二是指根據代表所在地域的不同，由所在區域的人大培訓機構進行系統培訓，這主要是指省級以下人大代表。我國的人大機構共分為五級：全國人大；省、自治區、直轄市人大；設區的市、自治州人大；縣、自治縣、不設區的市、市轄區人大；鄉、民族鄉、鎮人大。人大代表也相應的分為五級，其中全國人大代表是國家最高權力機關的組成人員，地方各級人大代表分別是地方各級國家權力機關的組成人員。各級人大代表所屬代表領域的不同，也客觀決定了他們履行職責內容并不完全相同。例如，地級市以下代表一般沒有機會參加立法的審議討論。因此，對各級代表的培訓應區別對待，全國人大代表應培訓什么內容，省級人大代表應培訓什么專題，都應根據不同情況和現實需要有所側重。不同級別的人大代表分別由其所屬人大及其常委會負責培訓，便于組織領導，這樣一級負責一級，形成一個橫向的培訓系統。各級人大代表來自我國不同地區、不同崗位，不同的知識結構和不同的實踐經歷，都會使代表的履職能力在全局問題把握上存在相當的提升空間。各級人大及其常委會都應認識到向人大代表提供履行職責必備知識的可行性和必要性，都有責任通過建立人大代表系統培訓制度，對代表進行系統、科學的履職培訓，形成縱向的培訓系統，使代表提高履職能力，更好地服務當地社會。專業，即針對專業和行業特點，對代表進行系統培訓：一是指對代表進行最基本的“專業”知識培訓，二是指根據代表不同的行業領域，進行針對性的專業培訓。“專業”知識培訓即初任學習，主要包括學習憲法和法律的基本知識、人民代表大會制度的基本知識、人民代表大會議事規則和工作程序的基本知識、國家機構的組織和運作及人大代表的地位、作用、職權義務的基本知識等。作為一名人大代表，這些都屬于“應知應會”的知識，是首先應當掌握的最基本知識。全國人大代表基礎知識性的培訓，可由各省、自治區和直轄市人大承擔，而全國人大常委會可利用資源優勢重點負責較專業化的培訓。以此類推，以更好地節約和利用各級人大的培訓資源。人大代表來自不同的行業領域，職業特點、文化程度、知識背景、所在行業差異和跨度較大，對培訓的需求各不相同。一般情況下，對涉及本行業的相關問題，本行業代表比其他代表更加關注和了解，我們應當充分發揮代表的這種行業優勢，在充分發揮代表全局性作用的基礎上，突出培訓重點，實行分類施教，分門別類地對代表進行相關行業的專業培訓，以期發揮代表在此局部領域的更大作用。例如，一些代表來自農村，他們可能對社會主義新農村建設問題就比較關注，把這些代表及關注社會主義新農村建設問題的代表集結起來，由培工委專門組織師資就社會主義新農村建設問題進行培訓，使之更加深入了解和把握問題實質，在履職時就能發揮更大的作用。專題，即根據現實需要，對代表進行即時專題培訓：一是指根據代表履職需要進行的履職培訓；二是指結合形勢發展需要進行的專題培訓。根據代表全面履職的需要，對代表組織的應用性學習培訓，應主要包括學習如何審議“一府兩院”工作報告、審查批準國民經濟和社會發展計劃和財政預算、審議人大常委會工作報告、代表議案及建議的提出和處理、如何參加閉會期間的活動等。一名代表要認真履職，就必須掌握這些主要知識，才能履好職、掌好權。代表專題學習的培訓，主要是指針對代表履職的需要和形勢任務的發展，圍繞黨和國家的工作大局和中心任務，有針對性地組織專題學習培訓。如民主法制與和諧社會建設、“十一·五”規劃、節約型社會、社會主義新農村建設等重大專題的學習輔導報告。隨著形勢的不斷發展，需要代表掌握的應時知識越來越多，代表的一屆任期是五年，其初任學習和履職學習的培訓應更多地安排在第一年，而專題學習培訓則應貫穿始終。