地方人大聯系工作的現狀及改進問題

　　在我國國家體系中，行政機關和黨的機關上下級之間的關系是領導與被領導、指揮與執行的關系，而上下級人大之間按照憲法和法律有關規定，概括起來是法律監督關系、業務指導關系和工作聯系關系。
　　地方人大設立常務委員會以來，地方人大之間加強聯系，互相學習，交流經驗，對推進民主法制建設和人大工作發揮了重要作用。在此，就工作實踐與理論問題作如下思考與探討。
　　
　　一、地方人大之間聯系的主要做法
　　
　　人大之間聯系既有橫向的，又有縱向的，既包括上下級人大之間的聯系，也包括全國各地人大之間的聯系。20多年，全國各級人大在探索中加強聯系，積累了一些行之有效的經驗和做法。
　　
　　（一）上下級人大之間的聯系
　　其主要形式：一是會議。召開會議是人大之間聯系的主要形式。會議有全局性會議、片區會、座談會、紀念會等。通過召開會議，交流經驗，探討如何行使職權的問題；介紹全國人大、地方人大的創新做法，推進工作的有效開展；協助解決人大工作中的一些具體困難和問題，密切人大之間的聯系等，具有良好效果。二是文件。文件是指導工作的重要形式。主要有人大及其常委會通過的決議決定、制定的法律法規以及對下級人大詢問的一些法律法規釋疑和工作答復，印發的一些指導性文件，如工作總結、要點、調研報告、參閱資料、人大報刊等。三是參與。列席人大常委會會議，參加執法檢查、視察、調研等活動。在參與中，互相學習，交流經驗，觀摩、了解人大工作的程序、規范、辦法等。四是聯動。在執法檢查、評議、代表視察等重要工作中，實行上下級人大聯動，不斷增強規模效應，推進民主法制建設和人大工作。五是指導。主要是建立人大常委會主任和副主任對口聯系下級人大的制度，通過人大常委會和人大有關專委會、常委會工作部門有關人員到下級人大視察、調研、執法檢查、召開座談會等形式，傳遞信息，指導工作。六是培訓。采取舉辦培訓班、外出考察學習、上掛下派鍛煉等形式，對人大代表、人大常委會組成人員和有關人大干部業務培訓。七是監督。主要是對下級人大及其常委會制定的規范性文件進行備案審查，以維護法制的統一和權威。
　　
　　（二）不是上下級的人大之間的聯系
　　地方人大之間的聯系，形式多樣，總結各地的做法，其主要有以下幾種。（1）聯誼性質的聯系。主要有兩種方式：一是相同級別的各地人大常委會之間的聯席會，二是各地人大常委會對口工作機構之間的聯系會。通過召開聯席會，就依法行使立法、監督、決定、任免權和發揮人大代表作用、完善人民代表大會制度、發揮人大在依法治國中的作用等方面進行專題交流和探討。聯席會的內容普遍與人大工作有較緊密的聯系，具有較強的針對性和指導性，對于了解全國各地人大工作動態和有關信息，學習好的經驗和做法，做好地方人大工作具有積極的推動作用。（2）信息資料的聯系。通過報刊、書籍、電視、網絡等多種途徑和方式，傳遞民主法制建設和人大工作的最新動態，發揮重要的窗口作用。（3）是外出考察聯系。組織人大干部有針對性地到外地人大考察、學習、調研，了解全國各地人大工作的情況。通過考察學習，解放思想，拓寬視野，與時俱進，開拓創新，增強了人大工作的動力和活力。（4）通過接待工作聯系。地方人大通過接待外地人大的來訪，相互介紹情況，贈送相關資料，相互學習借鑒人大工作中的一些創新做法和經驗，進行推廣運用。
　　
　　二、地方人大之間聯系中存在的主要問題
　　
　　從總體上看，地方人大之間的聯系比較積極、主動，成效比較明顯。同時，也還存在一些不足和問題，有待重視和加強。
　　
　　（一）認識模糊，重視不夠
　　一是部分地方人大常委會領導和干部對憲法和法律關于上下級人大關系的規定認識模糊，存在較高的期望和要求，認為應積極爭取，使上下級人大之間實行領導關系為宜。二是對加強人大之間聯系的重要性認識不足。一方面片面認為，人大常委會只對本級人大負責，下一級人大的工作好壞與自己關系不大，忽視對下級人大工作的聯系指導；另一方面，下級人大主動接受上級人大聯系指導的意識還不夠強，認為只要把自己的工作搞好就行了，沒有必要加強上下聯系。三是個別地方人大缺乏開放意識，工作眼光局限于窄小的地域，沒有把加強人大之間的聯系擺到應有的位置，有的甚至把人大之間的聯系視為游山玩水，“座談座談”，就是坐一坐、談一談。
　　
　　（二）聯系不規范，制度不健全
　　一些地方人大之間的聯系，有目的、有計劃、有組織的比較少，普遍是自發性、松散型、由熟人牽線的聯系方式，沒有形成自覺的、集中的、更有效益的聯系網絡和制度，活動不規范，時間不經常，業務聯系不緊密，隨意性較大。相互聯系的形式單一，存在自發組織的多，上級人大組織的少；外出聯系時領導干部多，機關干部少；資料交流的多，思想交流少；專題交流的多，系統交流少；認真座談交流的少，參觀等活動安排多。四是經費無保障。部分地方人大干部培訓和外出考察學習缺乏統籌安排，即使組織，也存在堅持不好、不規范、經費困難等問題，制約了聯系活動的進一步開展。
　　
　　（三）聯系的效果不夠明顯
　　有的地方人大在聯系工作中存在程序性多、實質性內容少、效果不明顯和聯席會就是“轉轉會”的現象。有的地方人大干部外出考察學習，僅僅是走一走、看一看。有的一年出去幾次，學習考察收獲甚少，對一些好的經驗和做法，既沒有認真聽取和研究，也沒有消化吸收，更沒有運用到人大工作之中，有違考察學習的初衷。在加強上下級人大之間聯系指導方面，在部分地方存在提出要求多，服務、協調少；到交通便利、經濟條件好的地方多，到貧窮、落后、經濟條件差的地方少；聯系工作多，監督指導少；要求解決經費等具體困難的多，介紹工作情況的比較少等“四多四少”現象，上下之間配合支持不夠。
　　
　　三、加強和規范地方人大之間聯系的對策措施
　　
　　（一）把握人大制度的特點和規律，消除模糊認識
　　有一些同志對現行上下級人大之間的法律監督、業務指導和工作聯系關系感到陌生和不習慣，對上級人大有過多的期望和要求，對人大制度的運行特點認識模糊。這種認識是與人民代表大會制度的性質相悖的。上下級人大之間為什么不能實行領導關系，這是因為：首先，人民代表大會是現代代議制民主制度的一種形式。代表制的精神，就是對所代表的人民負責，而不是對上負責。這一點，是人民代表大會制度運行的重要特點。所謂代議民主制，就是一定區域內的人民，以地域為單位，按人口比例，由民主選舉產生代表，組成代表機構，代表人民的利益和意志，討論決定本地區內的一切重大事項。代表機構不論高低，都是代表人民在本地區內決定一切事務的最高機關。在我國，它就是憲法規定的“一切權力屬于人民”的原則在全國和地方的體現。地方代表機構在憲法、法律下有權決定本地方的事務。當然，這并不是說，一個地方的代表機關是絕對獨立的，而可以不服從整體利益或全局利益。代表機關服從整體或全局利益與行政機關不同，它是通過保證憲法、法律和上級人大決議、決定在本地區內貫徹實施的方式來實現的。上級代表機關要把整體和全局意志利益在所屬行政區域內貫徹實施，只能通過制定法律、法規或作出決議、決定的方式來實現，而不是行政命令。其次，本地區的人民及其代表機關最清楚本地的情況，只有他們才能作出最符合實際、最正確的決定。如果上下級人大實行領導關系，就會形成本地區內的重大事項要請示上級人大決定。這就等于將本地區內的大事讓不熟悉、不了解本地區實際情況的人來決定，這種決定就可能脫離當地的實際，違背人民的利益和要求。再次，代議機構與其他機構相比，有一個顯著的特點，就是一切職權都必須集體行使，任何個人包括代議機構領導人都沒有權力作出實體性決定。一切有法律效力的決定的作出，都必須按嚴格的民主程序，最終通過大會表決以少數服從多數的方式作出。如果上下級人大實行領導關系，下級人大工作中碰到的問題和困難，不可避免地要通過上級人大來解決。如果靠常委會每兩個月一次的會議來處理眾多下級人大迫切需要解決的問題，幾乎是不可能的，也是不及時的。如果靠人大常委會有關機構或領導來處理，就有違集體行使職權的原則。上下級人大之間的關系，就變成下級人大服從上級人大少數人或個人的決定，代議制就變成了行政領導負責制。因此，上下級人大之間不能實行領導關系，這是符合我國國情和現實的正確選擇。
　　
　　
　　（二）健全完善機制，把聯系經常化、制度化
　　加強人大之間的聯系，關鍵在于總結現有的成功經驗和做法，緊緊抓住上下級人大之間的縱向聯系和同級人大之間的橫向聯系這兩條主線，健全機制，規范行為，暢通渠道，發揮作用。為此，要建立經常性聯系機制，將宣傳、調研、信息、代表聯絡、信訪、干部交流鍛煉、后勤服務等工作年初提出計劃，年終檢查評比，加強人大之間的聯系，提高各級人大機關為“三會”（人代會、人大常委會、主任會）服務的質量和水平。要制定加強人大之間聯系辦法，規范和明確聯系方式、內容及工作措施，將現行的定期召開座談會、人大常委會組成人員分片聯系下級人大、人大干部上掛下派鍛煉、邀請列席人大常委會會議和上下聯動進行視察、評議、執法檢查等工作經常化、制度化。
　　
　　（三）豐富聯系形式，拓展聯系渠道
　　要創造性地做好人大工作，就必須從實際出發，加強對外聯系，架設同上下級人大和外地人大之間的聯系、溝通橋梁。各地人大要樹立一盤棋思想，在堅持和完善目前已有的片區聯席會、專題交流會等行之有效方式的基礎上，進一步創新方法，拓展渠道，豐富內容。如，通過會議交流（召開片區人大工作會、定期匯報會、舉辦理論研討會）、媒體交流（利用報紙、雜志、互聯網等各種媒體，宣傳人大工作動態，宣傳各個層次的人大工作）、培訓交流（有計劃分期分批對人大代表、人大常委會機關干部進行學習培訓）、外出交流（相互走動學習）、人大常委會機關干部上掛下派交流等，使人大之間的聯系更富特色、更富成效。重視和加強人大代表的聯系，定期組織人大代表開展視察、調研、向選民述職等活動，定期向代表通報“一府兩院”工作情況，搭建人大代表體察民情、反映民意、宣傳動員和組織發動群眾的交流、聯系平臺。要采取“定人負責、定點辦公、定期接待”方法，聽取人大代表的意見和建議，組織、指導人大代表開展視察、執法檢查等活動，增強代表活動實效。
　　
　　（四）強化措施，加大聯系、指導力度
　　加強上下級人大之間的聯系，對于做好地方人大工作具有重要作用。地方人大常委會主任和副主任要多深入實際調研、視察，宣傳政策和法律法規，交流信息，加大督促檢查力度，實實在在幫助、指導下級地方人大解決自身建設中存在的突出問題。要按照新形勢、新任務要求，采取召開座談會、舉辦專題講座等形式，加強地方人大理論研究，總結推廣典型經驗，編印答疑解惑的人大工具書，從理論上探索和指導下級地方人大依法履行職權，不斷增強聯系、指導的前瞻性、針對性和計劃性、實效性。如，每年年終發函征求下級人大對立法、執法檢查、工作調研以及相關內容、時間、地點的意見，進行統籌安排。上級人大在開展執法檢查時，可邀請相關地方人大的同志參與，使他們在參與中學習。
　　
　　（五）開闊視野，不斷增強聯系的實效
　　加強對外交流與聯系，有利于提升地方人大工作水平和質量。一是要加強省（市、區）內人大之間聯系。地方人大之間要加強對口聯系與協作，圍繞同一工作區域或一個地區帶有普遍性、系統性的問題開展聯合調研，整合調研資源，實現信息、成果的相互參照和共享，實現區域間的開放、合作與協調發展。聯系要注意效果，不僅是互相訪問、交換資料，還應當注意思想觀念、思維方式、工作思路的交流，以增強實效。二是要加強國內的聯系。加強與省（市、區）外人大間的交流聯系，是了解全國各地人大工作現狀和特點、開闊視野的重要途徑。要有計劃地組織人大干部外出考察學習。有條件的地方人大還可試行短期的干部交流鍛煉。三是要加強人大信息隊伍和信息網絡建設。按照節省時間、減少開支、注重實效原則，通過電話、互聯網、文字資料等媒介，擴大縱向和橫向聯系。定期收集和交流、推廣各地人大工作特點和亮點，加強信息資源的溝通、整合，逐步形成多層次、廣渠道、開放式人大信息格局，為提升地方人大工作整體水平 “導航”。
　　（作者單位：重慶市人大常委會研究室）