新河改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的重要啟示

　　2005年7月以來(lái)，以“民主懇談”聞名遐邇的浙江溫嶺在該市新河鎮(zhèn)再次啟動(dòng)一系列民主政治探索：讓公民參與旁聽鎮(zhèn)人大會(huì)議審議政府財(cái)政預(yù)算；組織代表和公民參加公共財(cái)政和預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)；在新河鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開前引入民主懇談模式對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審；增加會(huì)期讓人大代表充分審議預(yù)算草案；以代表議案形式提出政府預(yù)算修正案并交大會(huì)表決；成立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組作為閉會(huì)期間代表監(jiān)督機(jī)構(gòu)等舉措，讓新河改革成為各方關(guān)注和研究的重點(diǎn)。毋庸置疑，由于新河改革從人大預(yù)算審查切入，增加了公民參與和代表審議的程序，使得新河改革具有中國(guó)公共預(yù)算改革的意義；同時(shí)，新河改革對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出困境、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)、推進(jìn)基層民主政治有著更為重要的啟示。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否需要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)
　　
　　1979年全國(guó)人大通過(guò)修改地方組織法，在縣級(jí)以上的人民代表大會(huì)設(shè)立了常委會(huì)；1982年憲法的修改，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，人大制度建設(shè)開始步入正軌。中國(guó)五級(jí)人大架構(gòu)中，惟一沒有設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大，盡管憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多重要職權(quán)，但這些寫在法律中的權(quán)力并沒有落實(shí)在現(xiàn)實(shí)生活之中。每年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)期一般只有一天，臨時(shí)有選舉任務(wù)召開的會(huì)議往往也只有半天。由于會(huì)次少、會(huì)期太短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議基本上只是走程序，人大代表在會(huì)議上審議發(fā)言的機(jī)會(huì)很少，更談不上對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案評(píng)頭論足，并可以用議案形式來(lái)修改。為此，許多學(xué)者和人大工作者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)只是大會(huì)召集者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)形同虛設(shè)，靠每年一次的會(huì)議來(lái)行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的13項(xiàng)職權(quán)幾乎是不可能的。
　　令人擔(dān)憂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的現(xiàn)狀，使得常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的主要選擇。許多地方人大出臺(tái)地方法規(guī)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)賦權(quán)明責(zé)；也有的地方試圖以設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)解決這一困境，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威虛弱的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制定了地方性法規(guī)，有三分之一的地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職權(quán)規(guī)定發(fā)生了偏差，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)類似常委會(huì)的職權(quán)，如規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)的計(jì)劃、預(yù)算的部分變更；賦予主席團(tuán)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反憲法法律法規(guī)的決定的權(quán)力；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)出缺時(shí)，可以決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的代理人選等，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)由一個(gè)會(huì)議召集機(jī)構(gòu)變成了權(quán)力機(jī)構(gòu)[1]。 2002年1月，湖南省新晃侗族自治縣人大常委會(huì)通過(guò)一項(xiàng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)的決定，賦予其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間行使審議決定重大事項(xiàng)權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉產(chǎn)生了人大常委會(huì)，決定重大事項(xiàng)100多起，任免干部若干名。2003年11月，新晃這一做法被全國(guó)人大常委會(huì)法工委否定并叫停 [2]。于是有人大工作者呼吁，這樣的制度創(chuàng)新可能在現(xiàn)行法律中找不到明確依據(jù)，但相對(duì)于“一年一次會(huì)，主席團(tuán)無(wú)實(shí)權(quán)，人大閉會(huì)無(wú)為”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)狀，能夠較好地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的缺失，能夠監(jiān)督政府并獲得制度效益，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)寬容這樣的改革試點(diǎn)[3]。
　　浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的實(shí)踐，卻給出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的另一種選擇：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會(huì)次和會(huì)期，細(xì)化政府財(cái)政預(yù)算草案的審議和監(jiān)督，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處。新河模式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和制度建設(shè)留出了很大的空間，較之設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的做法，更富有民主性和法治性。新河鎮(zhèn)在討論2005年財(cái)政預(yù)算案時(shí)，鎮(zhèn)人代會(huì)進(jìn)行了一天半；3個(gè)多月后，新河鎮(zhèn)又召開人大代表會(huì)議，通報(bào)政府預(yù)算執(zhí)行情況，接受代表們的詢問(wèn)；2006年新河鎮(zhèn)人代會(huì)則安排了兩天的時(shí)間，主要用來(lái)討論財(cái)政預(yù)算案。逐漸增加的會(huì)期，使人大代表有較為充分的時(shí)間來(lái)審議和討論預(yù)算，向政府官員提出有關(guān)預(yù)算的詢問(wèn)，醞釀提出修改預(yù)算的修正議案。所以，當(dāng)新河鎮(zhèn)十四屆人大七次會(huì)議議案截止時(shí)，竟然收到了51件代表議案，其中有8件就是關(guān)于修正預(yù)算的議案，其數(shù)量之多，創(chuàng)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議期間議案之首 [4]。新河鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算，最終根據(jù)代表提出的意見和大會(huì)通過(guò)的預(yù)算修正案進(jìn)行了修改，給新河改革劃上了圓滿的句號(hào)。
　　對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否需要設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)，新河改革給出了否定的回答。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)薄弱和監(jiān)督不力等現(xiàn)象有著深層次的政治體制原因，并非只是設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)就能輕易改變現(xiàn)狀的。從代議民主的角度看，人民通過(guò)選舉委托代表行使自己的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)就是間接民主；如果再設(shè)置閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，容易虛置代表的職權(quán)，因而并非是最好的選擇，應(yīng)當(dāng)盡可能使代表直接行使職權(quán)。人大本身就是代議民主的產(chǎn)物，當(dāng)代表選舉產(chǎn)生常委會(huì)時(shí)，等于將他們受托的權(quán)力再一次作出委托，于是在選民與代表、代表與常委會(huì)之間，形成了雙層代議（委托）關(guān)系；對(duì)于間接選舉產(chǎn)生的人大，這種代議（委托）更增加了層級(jí)。事實(shí)上，中國(guó)人大的兼職代表制和較高的代表名額上限，使得省市及全國(guó)層級(jí)的人大根本無(wú)法經(jīng)常召集全體會(huì)議，討論需要由人大審議和決定的各種國(guó)家及地方事務(wù)，才采取了設(shè)立常務(wù)委員會(huì)來(lái)解決閉會(huì)期間需要開會(huì)行使的職權(quán)[5]。 隨著中國(guó)民主與法制進(jìn)程的不斷推進(jìn)，負(fù)有立法職權(quán)的全國(guó)和省級(jí)人大常委會(huì)，對(duì)于法律規(guī)定的“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次會(huì)議”都感到會(huì)議時(shí)間不夠，因而經(jīng)常出現(xiàn)每月舉行一次會(huì)議的情況。可以想象，每年至少要開6次以上會(huì)議的常委會(huì)，與每年只開1次會(huì)議的大會(huì)，誰(shuí)享有并直接行使著更多的國(guó)家權(quán)力？因此，法律規(guī)定常務(wù)委員會(huì)只是在人大閉會(huì)期間行使職權(quán)并向大會(huì)負(fù)責(zé)，每次代表大會(huì)期間要向全體代表報(bào)告工作。如果能夠做到經(jīng)常開會(huì)來(lái)議政，就根本沒有必要以常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)取代能直接行使職權(quán)的人民代表大會(huì)。
　　發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的大部分時(shí)間都用在以年為單位的開會(huì)中，他們的議員名額控制在適宜經(jīng)常開會(huì)的數(shù)量。法國(guó)國(guó)民議會(huì)有議員577名，參議院議員321名；德國(guó)聯(lián)邦議院則至少由656名議員組成；美國(guó)參眾兩院的議員總數(shù)為535名（眾院435，參院100）[6]。 法國(guó)議會(huì)每次年會(huì)從10月持續(xù)到次年6月，共9個(gè)月的會(huì)期；聯(lián)邦德國(guó)議會(huì)每年開會(huì)的時(shí)間較為特殊：每開會(huì)兩周便歇會(huì)一至兩周；美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)在每次年會(huì)通常持續(xù)260天以上。即使是年開會(huì)時(shí)間最少的瑞士議會(huì)，“兩院”的全院大會(huì)也要在每個(gè)季度各開會(huì)3周，每年還有為期一周的特會(huì)時(shí)間，但瑞士“兩院”的各個(gè)委員會(huì)在全院大會(huì)歇會(huì)時(shí)，仍繼續(xù)開會(huì)[7]。 國(guó)外議會(huì)的運(yùn)作模式對(duì)于中國(guó)人大制度的改革有很好的啟示，而新河改革通過(guò)逐步增加會(huì)期的做法，恰恰證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全有能力履行自己的職責(zé)，根本無(wú)須設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)代行其職權(quán)。
　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的近期目標(biāo)來(lái)看，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接面對(duì)群眾，老百姓對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也最為關(guān)心，應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮選民直接選舉產(chǎn)生的代表的作用，直接反映選民的呼聲。再說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，代表人數(shù)適合開會(huì)，凡是需要召集會(huì)議討論的應(yīng)當(dāng)開會(huì)解決，使負(fù)有參政議政使命的代表有更多直接參與的機(jī)會(huì)，不宜設(shè)立過(guò)多的政權(quán)層次。此外，國(guó)家的法院、檢察院也沒有設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更多的是保證和監(jiān)督憲法和法律在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)施，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也沒有必要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，不贊成設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不需要輔助性的工作機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大下設(shè)辦公室并配備專職工作人員仍是必需的，事實(shí)上許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)設(shè)立了辦公室或配備了專職工作人員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大輔助工作機(jī)構(gòu)的配置與建設(shè)，將其納入財(cái)政預(yù)算并給予保障。
　　
　　
　　二、新河改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的重要啟示
　　
　　1.增加會(huì)次和會(huì)期是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的首選。地方組織法第十一條“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次”的規(guī)定，是指地方各級(jí)人大每年最起碼要召開一次會(huì)議，并沒有規(guī)定只能召開一次會(huì)議。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表名額一般在40名到130名之間，較之近3000名代表的全國(guó)人大和近千名代表的省級(jí)人大，更具備經(jīng)常開會(huì)審議的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員中，主席和副主席任期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大屆期相同，根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定[8]， 五分之一以上代表提議或主席團(tuán)決定，都可以隨時(shí)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議，會(huì)期長(zhǎng)短取決于會(huì)議的議程安排和有利于代表的充分審議，因此，增加會(huì)次、會(huì)期并不存在法律上的障礙。作為基層權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，法律規(guī)定的職權(quán)雖然有13項(xiàng)之多，但集中表現(xiàn)為重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)三大類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，既是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，也屬于人大監(jiān)督權(quán)的范圍，是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職責(zé)。選擇這樣的內(nèi)容來(lái)改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議，必須要有相應(yīng)的會(huì)期時(shí)間作為保障，同時(shí)也應(yīng)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議程序。
　　2006年3月召開的新河鎮(zhèn)人大會(huì)議會(huì)期為兩天，在增加代表審議討論時(shí)間的同時(shí)，還事先在會(huì)前發(fā)放2006年預(yù)算草案和細(xì)化說(shuō)明，安排代表和公民參加預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)，分農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會(huì)三組召開公民預(yù)算民主懇談會(huì)，為代表會(huì)前的民意溝通提供了一個(gè)平臺(tái)。新河鎮(zhèn)人代會(huì)增加會(huì)期及相應(yīng)的議程安排，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革有示范和借鑒的意義。除了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政建設(shè)方面作出的探索之外，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展和基層民主的推進(jìn)展現(xiàn)了更為廣闊的天地。
　　2.細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議財(cái)政預(yù)算的程序，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)由虛轉(zhuǎn)實(shí)的有效途徑。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)期短的原因之一，就是將審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算報(bào)告僅僅只是作為程序來(lái)完成，加上政府預(yù)算編制簡(jiǎn)略，普通代表根本看不懂預(yù)算報(bào)告，也無(wú)法發(fā)表自己的意見，簡(jiǎn)單地審議和匆忙地表決，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的職權(quán)基本處于虛位。在發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)中，“預(yù)算即政治”，審查和批準(zhǔn)政府提出的預(yù)算案以及監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行是議會(huì)最主要的職責(zé)，漫長(zhǎng)的會(huì)期多半都用在了對(duì)浩如煙海的各類預(yù)算案的討論和爭(zhēng)辯上，加上議會(huì)所屬的龐大工作機(jī)構(gòu)和具有專業(yè)知識(shí)的工作人員，使議員能充分表達(dá)意愿和提出意見。
　　在2006年延續(xù)的新河改革中，新河鎮(zhèn)不但公開了政府財(cái)政預(yù)算草案并予以細(xì)化說(shuō)明，還在人代會(huì)前引入民主懇談模式，讓公民和代表一起來(lái)討論預(yù)算草案和細(xì)化說(shuō)明，然后由參加懇談的財(cái)經(jīng)小組匯總意見，形成預(yù)算初審意見并向人代會(huì)報(bào)告；人代會(huì)的預(yù)算審查程序是：審議——修改——分組審議——提出議案——審查議案——表決議案——再修改——審議并表決。審查預(yù)算草案需要代表的積極參與，但更需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅?huì)議程序作為支撐，才能充分表達(dá)民意和代表意愿，使最后通過(guò)的預(yù)算真正成為多方博弈后達(dá)成的共識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的法定職權(quán)也由此得以落實(shí)。
　　3.設(shè)立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間有利于代表履職的創(chuàng)舉。曾有人擔(dān)心新河設(shè)立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組是變相的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并對(duì)其存在的法律依據(jù)提出質(zhì)疑。仔細(xì)考察新河鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組的產(chǎn)生和組成人員，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是由鎮(zhèn)人大會(huì)議表決產(chǎn)生的一個(gè)代表工作小組，并非是鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。人大財(cái)經(jīng)小組的特點(diǎn)是：可以聘請(qǐng)若干專業(yè)人士來(lái)幫助代表開展預(yù)算方面的工作，在會(huì)議期間協(xié)助組織對(duì)預(yù)算的初審并向大會(huì)作預(yù)算初審報(bào)告，閉會(huì)期間負(fù)責(zé)了解和監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)重大預(yù)算調(diào)整可提請(qǐng)主席團(tuán)召開鎮(zhèn)人大會(huì)議，由全體大會(huì)來(lái)審議決定。根據(jù)地方組織法第三十七條第三款和代表法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表應(yīng)當(dāng)組成小組聯(lián)系選民，開展活動(dòng)。財(cái)經(jīng)小組類似于按專業(yè)組織活動(dòng)的代表小組，并沒有突破現(xiàn)有法律的框架，但又在代表小組活動(dòng)形式和內(nèi)容上有所創(chuàng)新，即會(huì)議期間和閉會(huì)期間都作為預(yù)算審查的小組聯(lián)系選民，依法開展履職活動(dòng)。在新河改革過(guò)程中，人大代表組成的財(cái)經(jīng)小組的作用并沒有完全發(fā)揮出來(lái)，或者還有待時(shí)間的檢驗(yàn)，但作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作的探索，其積極意義則不容忽視。
　　4.賦予基層人大代表議案的新內(nèi)涵。所謂議案，是指要求列入人大會(huì)議議程的議事原案，地方組織法和代表法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出議案，必須具備兩項(xiàng)必要條件：即議案必須是屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)；議案必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名。同時(shí)，議案的形式要件有三項(xiàng)：即議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。也就是說(shuō)要寫明提出該議案的理由，指出該議案的法律和事實(shí)依據(jù)，論述其合理性和可行性，最重要的是要有解決問(wèn)題的具體方案。決定案、決議案和人事任免案、財(cái)政預(yù)算案、罷免案，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議案的主要內(nèi)容。一般情況下，這些議案多半由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或人大主席團(tuán)來(lái)提出，代表很少運(yùn)用議案來(lái)提出對(duì)預(yù)算的修正建議并交付大會(huì)審議和作出決定，但新河改革賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表議案的新內(nèi)涵。
　　2006年《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》第九條規(guī)定：“人大代表可提出預(yù)算修正案，人大代表的預(yù)算修正權(quán)限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。”這項(xiàng)極富創(chuàng)新意義的舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出議案作出了新詮釋：針對(duì)政府向人代會(huì)提出的財(cái)政預(yù)算案，五名以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，顯然符合提出議案的兩項(xiàng)必要條件；針對(duì)政府預(yù)算中的某項(xiàng)資金安排，在保持預(yù)算平衡的前提下，提出削減或否決或增加的修正方案，也基本符合議案三項(xiàng)形式要件的規(guī)定，對(duì)于代表議案中的案由和案據(jù)，一般只作形式審查，關(guān)鍵要有可操作的具體方案。提交給新河鎮(zhèn)人代會(huì)審議并獲表決通過(guò)的兩件代表預(yù)算修正議案，正因?yàn)樘岢隽恕鞍延?jì)生四項(xiàng)手術(shù)費(fèi)及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)從100萬(wàn)元減少到50萬(wàn)元，補(bǔ)充到村莊整治”和“從預(yù)備費(fèi)中拿出50萬(wàn)元補(bǔ)充到垃圾清運(yùn)費(fèi)”具體預(yù)算調(diào)整方案，才作為新河改革的重要標(biāo)志之一，在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表議案史上留下創(chuàng)新的足跡。同時(shí)，出席新河鎮(zhèn)十四屆人大七次會(huì)議的95名代表[9]， 竟然在這次會(huì)議上提交了51件議案。無(wú)論這些議案是否都符合法律規(guī)定而成立，但代表們的履職意識(shí)和履職熱情隨著會(huì)前的民主懇談?dòng)辛撕艽蟮娘w躍。
　　5.針對(duì)性的培訓(xùn)是提高代表履職意識(shí)和參政能力的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議中，代表很少提出議案的現(xiàn)象非常普遍，甚至?xí)霈F(xiàn)屆期內(nèi)代表議案數(shù)寥寥無(wú)幾的狀況。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)期短、審議不充分、兼職代表制等因素以外，代表缺乏履職相關(guān)知識(shí)也是主要的原因。新河鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)前進(jìn)行的預(yù)算知識(shí)和人大代表權(quán)利培訓(xùn)，為民主懇談及預(yù)算初審、大會(huì)審議等增加公民和代表的預(yù)算知識(shí)，調(diào)動(dòng)他們的積極性起到明顯的作用，也為新河鎮(zhèn)人大預(yù)算審查改革的成功打下良好基礎(chǔ)。但由于事先沒有安排更多有針對(duì)性的代表履職培訓(xùn)，多數(shù)代表并不懂得如何寫議案，也分不清議案與書面意見的區(qū)別，以至于8件預(yù)算修正案議案中，有6件議案由于缺少具體的預(yù)算修正方案而未能提交大會(huì)審議，其他多為要求政府重視某項(xiàng)建設(shè)的議案，均被作為一般議案轉(zhuǎn)交政府有關(guān)部門處理[10]。 實(shí)際上，這里所指的一般議案就是代表的書面意見，代表們的履職熱情還需要通過(guò)更多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來(lái)規(guī)范他們的履職行為，提高議案和書面意見的水平。如果新河鎮(zhèn)人大代表們提出的議案既屬于人大職權(quán)范圍，又符合議案形式要件，那么就必須列入大會(huì)議程進(jìn)行討論和審議，由大會(huì)作出或不作出某項(xiàng)決議（決定）。即使51件議案中有一半或三分之一能成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就需要召集更多的會(huì)議，安排足夠的時(shí)間來(lái)開會(huì)。
　　
　　目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大固然缺乏多次開會(huì)的充分條件（包括政治和經(jīng)濟(jì)等因素），但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直至屆滿離職，也沒有提出過(guò)一件議案或書面意見，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)缺位的原因之一。缺乏必要的履職培訓(xùn)顯然制約了代表的參政能力和作用的發(fā)揮，這也是新河改革給出的重要啟示。
　　
　　三、新河改革的局限性分析及建議
　　
　　新河鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和制度建設(shè)上的探索是有益的，許多做法也值得借鑒和倡導(dǎo)，尤其是2006年3月8日鎮(zhèn)人代會(huì)通過(guò)的《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》，是一份相當(dāng)重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度文本。雖然其內(nèi)容還比較粗糙，許多提法值得商榷探討，條文也需要繼續(xù)斟酌推敲，但其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議財(cái)政預(yù)算案的基本程序設(shè)計(jì)，既符合現(xiàn)行國(guó)家法律的規(guī)定，又體現(xiàn)出公共預(yù)算的基本準(zhǔn)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)場(chǎng)成為有聲有色的公共財(cái)政議事場(chǎng)所，其中所蘊(yùn)含的民主價(jià)值和公共財(cái)政理念，所展現(xiàn)出的基層民主政治發(fā)展前景著實(shí)令人為之振奮。
　　由于歷史和體制存在的許多問(wèn)題，新河改革仍然存在一些局限性。地處東部沿海的浙江新河鎮(zhèn)年財(cái)政收支達(dá)億元以上，即使在縣域經(jīng)濟(jì)十分強(qiáng)大的浙江省內(nèi)，新河鎮(zhèn)年財(cái)政總收入也相當(dāng)于一個(gè)縣的規(guī)模[11]。 此外，建國(guó)后浙江一直實(shí)行省管縣的財(cái)稅體制，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政關(guān)系并不完全統(tǒng)一，但總體上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政享有較大的自由度[12]。 再則，溫嶺市長(zhǎng)期以來(lái)大力推行的民主懇談會(huì)，使溫嶺人逐漸開始習(xí)慣以民主對(duì)話的方式來(lái)參與公共事務(wù)，影響政府決策。據(jù)溫嶺市介紹，早在2002年11月，該市的溫橋鎮(zhèn)就開始嘗試人代會(huì)與民主懇談相結(jié)合的模式，以擴(kuò)大公民政治參與的途徑。特殊的財(cái)稅體制，充足的財(cái)力保障，多年來(lái)開展民主懇談所形成的公民社會(huì)基礎(chǔ)，都是新河改革得以進(jìn)行和發(fā)展的重要因素，但這些因素也制約著新河模式的示范作用和持續(xù)效應(yīng)，其他地方尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然不具備整套移植新河模式的更大可行性。但是，在增加會(huì)次與會(huì)期，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算審查程序，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展履職培訓(xùn)及充分發(fā)揮代表作用等方面，新河模式代表著中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的趨勢(shì)和方向。
　　從另一角度看，新河模式對(duì)于向更高一層級(jí)的人大預(yù)算改革推進(jìn)的意義則更為深遠(yuǎn)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》已明確：理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。按照中央、省、縣三級(jí)財(cái)稅體制的理想模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政很有可能被劃并到縣級(jí)財(cái)政，浙江的浦江縣已經(jīng)開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革試點(diǎn)[13]。 這種改革的趨勢(shì)將直接困擾新河改革的持續(xù)發(fā)展。因此，只有將新河改革模式向上推進(jìn)至縣級(jí)以上人大，才能取得更大的進(jìn)展，才能使人大真正成為公共財(cái)政建設(shè)的主導(dǎo)方。
　　對(duì)于新河鎮(zhèn)而言，如何持續(xù)及深化改革是接下來(lái)將面臨的新問(wèn)題，有些提法也值得商榷和研究。我們非常贊賞溫嶺民主懇談模式，這種模式對(duì)于培養(yǎng)和訓(xùn)練公民的獨(dú)立意識(shí)、參與意識(shí)和民主意識(shí)，逐漸形成建立和建設(shè)民主制度所需要的公民社會(huì)環(huán)境，起到了很大的作用。但在溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)所進(jìn)行的參與式民主懇談財(cái)政預(yù)算試驗(yàn)與新河模式完全不一樣[14]， 不存在理論和法律上的沖突。將民主懇談引入人大的提法，雖然富有溫嶺特色和創(chuàng)新效益，但容易混淆協(xié)商民主與代議民主的界限，可能不利于人大的制度建設(shè)，也有可能阻礙民主懇談本身的健康發(fā)展。建議修改新河實(shí)施辦法的標(biāo)題和相應(yīng)條款，重新界定兩種民主的程序。建議將實(shí)施辦法的標(biāo)題改為《新河鎮(zhèn)人大預(yù)算審查暨民主懇談實(shí)施辦法》；民主懇談可定位為會(huì)前民意溝通及初審程序的一部分，作為代表審議和提出修正議案的民意基礎(chǔ)；增加公民列席旁聽人代會(huì)預(yù)算審議的條文，將已有的做法制度化，使人大的預(yù)算審議更加透明公開，更有利于密切代表與選民的聯(lián)系，也使代表在會(huì)議期間的履職行為置身于選民的監(jiān)督之下。
　　關(guān)于鎮(zhèn)人代會(huì)的制度部分，還可以采取適當(dāng)增加會(huì)次、提前一至兩個(gè)月進(jìn)入財(cái)政預(yù)算初審、預(yù)算調(diào)整的限度等，進(jìn)一步深化新河改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。實(shí)施辦法第二十條規(guī)定：鎮(zhèn)政府應(yīng)每季度向鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況。實(shí)際上，2005年11月3日新河鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)小組成員和代表參加的預(yù)算執(zhí)行情況民主懇談會(huì)就是一次鎮(zhèn)人代會(huì)。因此，此條完全可以修改為：每季度召開一次鎮(zhèn)人代會(huì)，聽取鎮(zhèn)政府匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，回答代表詢問(wèn)。這樣的制度設(shè)計(jì)更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大集體行使職權(quán)的原則，也可改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“閉會(huì)無(wú)為”的狀態(tài)。此外，預(yù)算的調(diào)整應(yīng)設(shè)定一定限額，超過(guò)此限就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)人代會(huì)進(jìn)行審查，批準(zhǔn)后才可以執(zhí)行。而提前一至兩個(gè)月進(jìn)入財(cái)政預(yù)算初審，是為了讓公民和代表有更充分的時(shí)間來(lái)審視財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，作為初審程序的民主懇談會(huì)也可以在這個(gè)階段舉行，讓代表與民意之間有更為充分的互動(dòng)和溝通。
　　
　　注釋：
　　[1]2003年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室的一份報(bào)告顯示，黑龍江、河南、河北、福建、云南、貴州、四川、重慶、新疆、寧夏等省市區(qū)的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)定位為相當(dāng)于同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。
　　[2]參見任達(dá)：《湖南新晃縣試行設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)》，中國(guó)人大新聞網(wǎng)2003年11月6日。
　　[3]參見阮慧玲、田必耀、王宜峻、王永輝等：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度效益》，載《人民政壇》2004年第7期。
　　[4]參見胡念飛：《浙江溫嶺試驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式》，載2006年3月16日《南方周末》。該文稱，當(dāng)天新河人代會(huì)共收到70多件議案，其中8件是預(yù)算修正案。經(jīng)向新河鎮(zhèn)有關(guān)方面核實(shí)，這次會(huì)議共收到議案51件，其中8件是預(yù)算修正案。即使這樣的數(shù)字，相對(duì)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年一次會(huì)議的代表議案數(shù)，也是非常高的。
　　[5]選舉法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表名額不超過(guò)三千名；省級(jí)人大的代表名額不超過(guò)一千名；設(shè)區(qū)的市、自治州人大的代表名額不超過(guò)六百五十名。
　　[6]蔡定劍、杜鋼建主編：《國(guó)外議會(huì)及其立法程序》，中國(guó)檢察出版社2002年6月版，第187~315頁(yè)。
　　[7]1958年以前，法國(guó)議會(huì)全年都在開會(huì)。1958年以后的憲法廢除了議會(huì)年會(huì)制，代之每年兩次例會(huì)加少量特會(huì)，第一次例會(huì)會(huì)期從4月開到6月；第二次從10月開到12月。然而，30多年的運(yùn)行證實(shí)，壓縮會(huì)期使得議會(huì)無(wú)法處理政府提交的大量法案和其他事項(xiàng)。1995年法國(guó)修正憲法，恢復(fù)議會(huì)年會(huì)制（參見蔣勁松《發(fā)達(dá)國(guó)家議員的專職化》一文，《浙江人大》2005年第10期）。
　　[8]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十一條第二款：經(jīng)過(guò)五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。第十五條：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席為主席團(tuán)成員。
　　[9]據(jù)了解，十四屆新河鎮(zhèn)人民代表大會(huì)共有代表110名，第七次會(huì)議有95名代表出席。
　　[10]參見張芳撰寫的《新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議預(yù)算改革的全過(guò)程》，載世界與中國(guó)研究所《背景與分析》第98期，2006年3月16日。
　　[11][12]據(jù)浙江大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究所朱柏銘教授介紹，2005年浙江省58個(gè)縣財(cái)政收入上億元，縣域經(jīng)濟(jì)約占全省地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的70%，連續(xù)4年百?gòu)?qiáng)縣總數(shù)居全國(guó)第一（參見白紅義撰寫的《浙江財(cái)政體制改革得與失》一文，《中國(guó)新聞周刊》2006年第16期）。
　　[13]2005年10月，浦江縣政府辦公室下發(fā)《關(guān)于開展“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”試點(diǎn)工作的通知》，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算部門化管理。該縣經(jīng)濟(jì)稅源相對(duì)薄弱，財(cái)政收到規(guī)模相對(duì)較小的花橋鄉(xiāng)成為首個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（參見白紅義《分稅制改革浙江路徑》一文，《中國(guó)新聞周刊》2006年第16期）。
　　[14]2005年4月，溫嶺在澤國(guó)鎮(zhèn)進(jìn)行城建項(xiàng)目民主懇談試點(diǎn)，從12萬(wàn)人中隨機(jī)抽出279名民意代表，分成16個(gè)小組討論30個(gè)城建項(xiàng)目預(yù)算，在四次討論基礎(chǔ)上填寫由專家事先準(zhǔn)備的調(diào)查問(wèn)卷，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行選擇。然后政府根據(jù)民意代表的選擇形成預(yù)算議案，提交人代會(huì)通過(guò)。澤國(guó)模式的意義在于公眾對(duì)決策過(guò)程的直接參與，與巴西模式相近，被譽(yù)為中國(guó)的參與式預(yù)算（參見世界與中國(guó)研究所《背景與分析》第94期，2005年12月1日）。
　　（作者單位：上海市人大常委會(huì)培訓(xùn)工委辦公室）