貴陽市執法檢查的效果評價體系研究

　　執法檢查效果的評價體系是關系到執法檢查水平和運作效率的制度安排；是指對執法檢查效果的評價，依據一定的標準、程序和方法進行；是一個由若干個相互聯系的評價指標組成的有機整體。本課題立足于貴陽的實踐，從縱向比較和個案分析入手，對實踐進行梳理和理性概括，明確評價主體（誰去評價）、評價對象（評價誰）、評價內容（評價什么）、評價方法和標準（如何評價）以及評價結果的運用，嘗試就執法檢查的效果提出一套相對客觀的評價體系，以促進執法檢查工作的有效開展，使人大常委會監督工作得到進一步完善、強化。
　　
　　一、執法檢查效果評價體系的構成要素
　　
　　執法檢查效果評價的構成要素應該包括評價主體（誰去評價）、評價對象（評價誰）、評價內容（評價什么）、評價方法和標準（如何評價）、評價結果的運用。
　　從宏觀上看，執法檢查效果評價的構成要素應包括社會效果和法律效果；從技術層面上看，要素構成涉及了從執法檢查選題的提出到確定，從檢查對象的明確到檢查內容的界定，從檢查組的構成到公眾的參與，從檢查手段的采用到檢查的實施，從報告的形成到常委會的審議，從整改要求到整改跟蹤。即從選題的提出到確定、項目的實施到總結、常委會的審議到審議意見的跟蹤督辦等環節。
　　執法檢查的社會效果：主要是通過執法檢查達到教育大眾、引導大眾、宣傳法律、弘揚法治，使法律成為社會普遍遵循的行為準則。
　　執法檢查的法律效果：表現為規范執法行為，提高執法水平；指導執法，準確貫徹實施法律法規；糾正違法行為，維護正常秩序。
　　評價主體：評價主體是指對執法檢查進行評價的組織、群體或個人。自我評價時，實施執法檢查者即為評價主體。他評時，人大代表、人民群眾、企事業單位和社會團體等，都可以作為評價主體。人大常委會組織的執法檢查是否有效果顯然應當主要由權力機關的全體組成人員——人大代表以及當家作主的人民群眾來評價。為確保評價的客觀公正，評價主體必須有代表性和達到一定的數量，并盡可能消除偶然的評價誤差。
　　評價對象：根據法律規定，人大監督權力只能由各級人民代表大會及其常務委員會行使。執法檢查是各級人大常委會行使監督職權的一項經常性工作，因而，各級人大常委會是檢查主體，其執法檢查效果評價主要是針對其組織開展的執法檢查活動而進行的，顯然，評價對象應是各級人大常委會。
　　評價指標：評價指標是人為設定的一種量化執法檢查行為的標準，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據測評目標和測評內容的要求，構建的一組相關指標，據以搜集測評對象的有關信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本情況、運作水平和實際結果。
　　
　　二、評價的主要內容
　　
　　執法檢查效果評價，首先要考察執法檢查是否發現并糾正了法律法規實施中存在的問題，促進了依法行政、公正司法，保障了公民、法人和其他組織的合法權益；是否發現和總結了執法工作的經驗，并及時推廣；是否反饋了法律法規的缺失信息；是否提高了公民對相關法律法規的認同度、知曉度和守法的自覺性。
　　由于執法檢查效果與執法檢查的各個環節密切相關，效果的評價其實是對整個執法檢查過程的反觀和測評，評價內容應該包括執法檢查項目的選擇是否必要，重點是否突出；檢查的具體事項、方法及指導是否有較強的針對性、準確性，抓住了問題的要害；執法檢查的時間與周期選擇是否適當；通過執法檢查總結經驗，發現問題的真實性、準確性、代表性的程度，是否反映了該法在執行中的要點或要害；是否促進被檢單位規范執法及司法；是否反饋已有立法的得失信息；被檢單位是否感到對其工作有幫助，有多大幫助；是否推動有關司法及行政機關的工作與改革；是否引起社會包括選民、代表、媒體等的廣泛關注，促進公民對法律法規的了解、認識，增強有關的法律意識；檢查組的報告是否符合檢查實際，質量較高等。
　　
　　三、執法檢查效果評價的標準
　　
　　對執法檢查效果進行評價，應堅持法治標準、民主標準、科學標準。
　　
　　（一）法治標準
　　執法檢查要依法進行，檢查主體、目的、范圍、對象、內容和程序等要依法依規。
　　
　　（二）民主標準
　　主要是指執法檢查的民意關注度、滿意度和參與度，對被檢單位監督與尊重的結合度，檢查組內部的民主程度。
　　
　　（三）科學標準
　　一是指檢查方案的科學性，計劃是否合理，選題是否合宜；二是指檢查隊伍人員結構組成的科學性，人員的數量與專業素質以及對相關法律法規的熟悉了解程度與所檢查的內容相適應；三是指檢查過程的科學性，即執法檢查是否遵循規范的檢查程序，是否進行了全面而又深入的調研，是否立足于監督、服務和維護公正的立場；四是指檢查投入的科學性，包括人力、財力和時間的成本；五是指執法檢查報告和結論的科學性，即執法檢查報告應客觀、全面地反映執法實踐，分析、依據、觀點準確，結論合理、合法和適度，提出的建議切實可行。
　　
　　四、執法檢查效果評價的方法
　　為使執法檢查效果評價客觀、全面，應該自評與他評相結合，定量和定性相結合。他評包括人大代表、執法者和管理相對人（公民、社會組織）的評價。評價可采取發放問卷、召開座談會或走訪多種方式；有條件的可在每年年底進行。
　　
　　（一）專項報告評價
　　根據人大常委會是同級人民代表大會的常設機關、受同級人大的監督、對同級人大負責并報告工作的規定，人大常委會要在每年召開的人代會上報告工作，執法檢查工作也在報告之列。但由于人大工作內容多，執法檢查情況報告所占篇幅有限，參加執法檢查的代表僅是少數，大會對人大常委會執法檢查效果的了解也就不很透徹。為增強法律監督的實效，除書面報告執法檢查情況外，還可采取現代傳媒，如制作執法檢查的專題片、播放執法檢查實況或發送背景材料等形式將執法檢查的詳細情況向全體人大代表匯報，并將效果評價表發給每一位代表，然后進行評價分析。
　　總之，要最大限度地讓人大代表知情知政，以便于對人大常委會的執法檢查作出客觀的評價，加強對常委會工作的監督。
　　
　　（二）總結評價
　　即人大常委會自身對一段時期或某一次執法檢查活動的全過程進行反觀和回顧，這是一種自評。重點放在執法檢查結束后一個階段，再次組織專題調查，看執法檢查時提出的意見、建議和常委會會議的審議意見是否落實。
　　自評既可采用定量的方法，亦可采用定性的方法，互相印證。
　　
　　（三）問卷調查評價
　　為了體現評價的客觀性、民主性和公正性，需要社會各方面的廣泛參與。每年采取問卷征詢人大代表、執法者、公民和社會組織及參與執法檢查人員的意見和建議。問卷可依據不同的對象進行設計。
　　針對人大代表的問卷，側重了解他們對執法檢查的知曉度和認同度，征求改進執法檢查的意見和建議。
　　針對執法者的問卷，意在從被檢查者的視角來審視人大常委會的執法檢查，征求改進執法檢查的意見。問卷重點考察執法檢查的程序是否規范，執法檢查找出的問題是否符合實際，提出的改進執法工作的意見和建議是否具有針對性和可操作性，對改進執法工作是否真正產生了作用等。
　　針對公民和社會組織的問卷，目的在于了解其對執法檢查的知曉度和參與度，考察執法檢查結果是否與執法實踐相吻合，廣泛征求改進執法檢查的意見，擴大法制宣傳，吸引更多的人關心和參與人大的這項工作。問卷重點了解公民對執法檢查項目、重點、存在問題和整改落實情況的認同度，尋找執法檢查選項，每部法律檢查重點與民意、與社會實際的契合。
　　
　　針對執法檢查人員的問卷，主要了解執法檢查的初衷是否實現，對檢查程序、選題重點、檢查方法、時間安排和報告等的認同和建議。
　　定向或開放的問卷調查，樣本的代表性和廣泛性，問卷調查的回收率和有效率，都將對執法檢查效果評價產生影響，通過綜合分析，從中可看出公眾對人大常委會的執法檢查工作滿意與否。
　　
　　（四）定性評價與定量評價相結合
　　由于評價主體的多元性，且在評價中的地位和作用不盡相同，因此需要采取定性評價與定量評價相結合的方法，既要綜合反映各方面的意見，也要突出評價主體的權威性和公正性。在各種評價主體中，人大代表和人民群眾的評議意見應當占有相當重要的位置，這體現了以群眾滿意不滿意作為評價執法檢查工作的最終標準的導向。在定量評價方面，要充分考慮不同層面評價主體測評結果的比例。一般來說，人大代表和基層群眾測評結果在總分中的比例可占大些，企事業單位、社會團體和有關部門的評價結果相對小些，人大常委會自評和檢查對象的評價可占一定比例。
　　
　　五、執法檢查效果評價要處理好三個方面的關系
　　
　　（一）主觀指標與客觀指標的關系
　　主觀指標俗稱“軟指標”、“定性指標”，反映人們對測評對象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當的模糊性、不確定性和不可比性。對同樣的事實現象，人們的心理需求、價值尺度、滿意程度會有很大差異，因此，完全使用主觀指標構建指標體系是不適宜的。
　　客觀指標又稱“硬指標”、“定量指標”，反映客觀事實，有確定的數量屬性，只要事實清楚，原始數據真實完整，指標統計結果具有客觀上的確定性，不同對象之間具有明確的可比性。
　　執法檢查是一種力度適中的監督方式，具有靈活性、適時性的特點。正因為如此，執法檢查開展起來可簡可繁，規模可大可小，手段可強可弱，具體措施可以根據需要來確定。鑒于此，檢查執法效果評價不可能完全使用客觀指標 。但是，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設計中，應當盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結構中的權重；對主觀指標可以相對“硬化”，即劃分若干等級如很好、比較好、不好等，并折成相應分數，再與客觀指標分數加總，合成測評總分。
　　
　　（二）肯定性指標與否定性指標的關系
　　肯定性指標又稱“正指標”，反映執法檢查的成績和效果。比如社會公眾對人大常委會的執法檢查的滿意度，統計數據越大說明成績越顯著；否定性指標又稱“逆指標”，反映執法檢查中存在的問題和消極面。如選題無關緊要，參與檢查的人一大群，陪同的人一大幫，調查浮光掠影、走馬觀花，審議贊歌聲聲等。這樣的執法檢查就可能有較高的“逆指標”分。而“逆指標”統計數據越小，說明執法檢查越有成效。執法檢查效果評價指標體系大多數是肯定性指標，但有必要設置一定數量的否定性指標，從正反兩方面綜合評價執法檢查效果。
　　
　　（三）絕對指標與相對指標的關系
　　絕對指標是用絕對數即統計總量反映執法檢查的狀況，但是，由于不同評價對象的基礎條件、職責范圍、工作難度等不同，直接進行絕對指標的比較不盡合理。因此，應當采用相對指標。目前對社會綜合治理、計劃生育、重大安全責任事故等實行“一票否決”，采用的就是絕對指標。
　　從指標設計的技術要求來看，應當注意以下問題：一是指標的準確性，指標應當盡可能使用社會上公認熟知的規范用語，不至于產生歧義，導致誤解。二是指標的具體性，應當確定與指標相對應的可以考察到的具體事實和現象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標的完備性，就是指標外延應當包括評價對象在該指標上的全部狀況。比如選項的適當性，就應該考察其征集建議的過程是否廣泛，對建議項目的篩選是否嚴密，出發點是否符合實際等等的全部狀況。四是指標的可行性，客觀指標必須有切實可靠的數據來源，即使是主觀指標，也應當是評價主體（如接受民意調查的社會公眾）對能夠知曉的真實情況的切身感受，那些缺乏原始數據和真實感覺的指標只是中看不中用的“擺設”。五是指標的獨立性，設置的指標可以獨立地測評執法檢查的某項具體內容，但不能與其他指標的內涵交叉、重疊，這樣可以避免重復評價，防止最終分數含有重復增減的偏誤。
　　
　　六、執法檢查效果評價體系的構成
　　
　　執法檢查的效果評價體系由定量指標和定性指標構成。
　　
　　（一）定量指標
　　定量指標是人為設定的一種量化執法檢查行為的標準，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據測評目標和測評內容的要求，構建的一組相關指標，據以搜集測評對象的有關信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本情況、運作水平和實際結果。
　　本課題嘗試在定量評價時，將執法檢查的各個要件（環節）進行分解，總計為100分。
　　1.跟蹤監督和整改落實的促進性（30分）
　　人大的執法檢查不論以哪種形式進行，衡量的標尺是“效果”。人大常委會審議提出的整改意見是否被檢查單位接受和有效整改，執法檢查是否能反饋法律法規的缺失信息，執法檢查是否提高了公民對相關法律法規的認同度和知曉度。特別要把跟蹤監督、督促整改落實情況作為評價執法檢查效果的一個重要內容，促進其通過再次調查、審議等方式使之落到實處，切實考察執法檢查是否對執法工作產生了規范與改進的作用。
　　2.監督的科學性和權威性（10分）
　　執法檢查要體現人大常委會工作的預見性、全局性和權威性。提高執法檢查效能，需要有“法”可依，有“章”可循；黨委切實加強領導及人大與“一府兩院”之間的相互支持和配合，并得到社會的認同與回應；注意整合各種資源、各種力量，形成合力，上下真正聯動；參與、協助執法檢查的有關部門精誠合作；輿論積極參與。
　　3.選題的針對性（10分）
　　對每部法律實施情況都進行檢查難以做到，對一部法律的實施情況進行檢查也不可能面面俱到。因此，必須結合實際情況，選好題，抓住重點，突出熱點，解決難點。同時，要不畏難，敢碰硬，有針對性地對一些難點問題組織執法檢查，并善于運用人大監督手段，解決一些問題。因此，每年安排的項目應當是有關經濟社會發展和人民群眾關注的重大問題，具有針對性。這需要考察選題的指導思想是否正確，選題的渠道是否暢通，信息是否充足，手段是否合理，論證是否充分，是否充分考慮了人大代表提出的議案、建議、批評和意見，是否考慮了人民群眾來信來訪所反映的問題，是否反映了社情民意。
　　4.計劃的周密性（5分）
　　為有計劃地進行執法檢查，需要周密策劃，制訂方案。方案應當包括執法檢查的目的、內容、人員、方式、時間、要求等事項。要考察方案的思路是否清晰，目標是否明確，重點是否突出，程序是否合理合法，時間安排是否恰當等。
　　5.執法檢查組織的有序性（5分）
　　評價執法檢查是否有序進行，一要看檢查是否按計劃進行，杜絕了隨意性；二要看執法檢查采用的方式是否與所檢內容相適宜、效率高；三要看是否輕車簡從，嚴格自律，實事求是，依法履行職責。
　　6.執法檢查人員的適應性（5分）
　　執法檢查是由人去操作的，檢查組成員的合法性、人數的適量、專業的構成、對所檢法律法規和相關部門業務的了解、對檢查重點的把握、對執法檢查程序的遵循及事前的學習調研程度、工作態度等都影響著執法檢查的效果，也是對執法檢查效果進行評價的標準或內容之一。故需要考察執法檢查組是否精干、高效、便于活動。
　　7.執法檢查活動的公開性（5分）
　　
　　執法檢查要面向社會，依靠群眾，加大宣傳的力度和廣度。首先，請老百姓向人大提出檢查內容及其建議意見；其次，將執法檢查的時間、內容、方式檢查發現的問題以及整改情況，通過各種宣傳媒介予以廣泛宣傳，對典型的違法事件要公開曝光，增強執法檢查監督的透明度。改變人大監督“從會議到會議”、“審議意見不公開”、“批評意見不見報”、“反饋意見群眾不知道”等不良現狀，真正把群眾想知道的、要知道的、應該知道的全部公布于眾，把人大的監督工作置于廣大人民群眾的監督之下，變“軟指標”為“硬任務”，提高監督誠信，降低監督成本，實現監督的公開。
　　8.執法檢查的準確性（10分）
　　“到部門多，深入基層少；聽匯報多，深入調查少；聽從執法部門安排多，隨機抽查少；講好話多，指出問題少；就事論事多，剖析原因少”的執法檢查，難以聽到真言、獲得實情。所以，要考察執法檢查是否堅持群眾路線，認真深入基層、深入實際、深入群眾，做細致深入的調查研究，力戒“走馬觀花”等形式主義作風，把執法檢查過程變成了解民情、體察民意、為民解憂的過程。在檢查中，是否注重檢查執法部門與向群眾調查相結合、聽取匯報與實地檢查相結合、重點檢查與臨時抽查相結合，掌握真實情況，找準存在的問題，提出切實可行的意見和建議，從而提高執法檢查的準確性。
　　9.執法檢查報告的真實性（10分）
　　執法檢查報告是執法檢查成果的集中體現，也是法律實施主管機關賴以改進執法工作的主要依據。應該考察執法檢查報告對執法工作的評價是否客觀、準確，真實地反映了執法現狀；找出的問題是否具有代表性、典型性；整改措施是否具有針對性和可操作性等。
　　10.執法檢查報告審議的針對性和實質性（10分）
　　實質性是指在常委會會議審議這一環節，能客觀，真實地評價執法工作，對執法檢查出來的問題，在提出意見時，不能言詞閃爍、言之無物、漫無邊際，而應該一針見血、言之有理、析之有據，建議可操作，整改有要求等。
　　
　　（二）定性指標
　　定性指標是指人們根據自己主觀的認識對執法檢查作出的性質判斷，我們將定性等次劃分為五個，即很好、好、較好、一般、不好，根據這五個等次，以20分為一個段，對應相應的分值，選擇不好得分20，一般得分40，依此類推，分值分別為60、80、100。
　　
　　七、計算的原則與效果等級劃分
　　
　　每類評價主體在對執法檢查的效果進行評價時，可以采用定性與定量相結合的方式進行評價，權重比例為40%與60%。
　　在不同的評議主體中，其權重比例也是不一樣的，人大代表和基層群眾的評議意見占有相當重要的地位，體現了以群眾滿意不滿意作為評價執法檢查工作的最終標準的導向。因此我們認為，人大代表和群眾測評結果在總分中的比例各占30%為宜；企事業單位和非盈利性組織等的評價結果占10%；檢查主體與執法部門的評議結果各占15%。
　　根據權重原則計算出來的分值，最終可將執法檢查的效果分為五個等級：一等（100~90分）、二等（89~80分）、三等（79~70分）、四等（69~60分）、五等（59分以下）。這樣，既綜合反映了各方面的意見，也突出了評議主體的權威性和公正性。
　　（課題組成員：李長興、盧勝偉、劉潤玉、吳利平、郭達公 、韋北陽、邵青青、祿旭）