關(guān)于“公共利益”的范圍

　　一、我國憲法、法律對(duì)公共利益范圍的規(guī)定
　　
　　憲法第二條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第十三條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”除憲法外，目前有50多件法律使用或者涉及“公共利益”。但對(duì)于“公共利益”的含義和范圍，憲法和絕大多數(shù)法律均沒有明確規(guī)定，只有少數(shù)幾件法律對(duì)“公共利益”、“公益事業(yè)”的范圍作了列舉，并規(guī)定了兜底條款。主要有：信托法第六十條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（一）救濟(jì)貧困；（二）救助災(zāi)民；（三）扶助殘疾人；（四）發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（五）發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；（六）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；（七）發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。”公益事業(yè)捐贈(zèng)法第三條規(guī)定：“本法所稱公益事業(yè)是指非營利的下列事項(xiàng)：（一）救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；（二）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（三）環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；（四）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)。”測(cè)繪法第三十一條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門和軍隊(duì)“因防災(zāi)、減災(zāi)、國防建設(shè)等公共利益的需要，可以無償使用” 測(cè)繪成果。土地管理法第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”
　　根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，公共利益的目的范圍歸納起來大致有以下幾種：（1）社會(huì)救助，如救災(zāi)、救助扶助特殊人群；（2）國家機(jī)關(guān)用地；（3）國防、軍事設(shè)施建設(shè)；（4）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（5）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（6）社會(huì)公用設(shè)施建設(shè)，涉及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，如學(xué)校、文化宮、圖書館、博物館、醫(yī)院、公廁、體育場(chǎng)等；（7）環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)；（8）礦產(chǎn)等自然資源的保護(hù)和開發(fā)。
　　
　　二、世界主要國家和地區(qū)對(duì)公共利益的界定
　　
　　世界各國和地區(qū)對(duì)公共利益的規(guī)定主要有兩類：
　　第一類是概括式規(guī)定。即在與征收、征用有關(guān)的法律中僅原則性規(guī)定限于公共利益的目的方可征收、征用土地或者公民的私有財(cái)產(chǎn)，但對(duì)哪些事項(xiàng)屬于公共利益范圍沒有明確規(guī)定。這類國家主要有美國、加拿大、英國、澳大利亞、法國、荷蘭、越南、菲律賓等。實(shí)行概括式的國家，一般通過兩種方式界定公共利益：一是由議會(huì)制定的法律直接規(guī)定因公共利益的需要而征地。美國對(duì)征收的公共利益主要由法律規(guī)定，凡議會(huì)決定符合公共用途的征收，一律被認(rèn)為是合憲的。澳大利亞的土地征用法中，“公共目的”是指議會(huì)有權(quán)力制定法律來限定的與國家土地有關(guān)意圖任何目的。二是由法院通過判例對(duì)公共利益作出詮釋。1981年美國密西根最高法院的一個(gè)判例——通用汽車公司從底特律市政府廉價(jià)購得465英畝的土地建造汽車制造廠。市政府征收土地的“公共利益”包括保留6000多個(gè)工作機(jī)會(huì)、維持稅收以及防止城市社會(huì)條件的進(jìn)一步惡化。法院判決此征收合憲。美國和法國對(duì)公共利益的理解，主要是通過判例逐漸豐富和擴(kuò)展的。在美國，開始階段只認(rèn)為由公眾使用或者公共事業(yè)使用的需要才符合公共利益目的，但隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益目的的含義被不斷擴(kuò)展，認(rèn)為非由政府或公用事業(yè)使用（即私人使用），但公眾能夠直接或者間接受益的，也被認(rèn)為符合公共利益的需要。聯(lián)邦最高法院1958年在一個(gè)判決中認(rèn)為：“當(dāng)國家征用權(quán)的行使與某種可理解的公共目的存在著合理聯(lián)系時(shí)，法庭從未禁止過這種補(bǔ)償過的奪取行為。如果一些私有企業(yè)能給它所在的城市，乃至國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安置就業(yè)、政治穩(wěn)定都帶來好處，支持這樣的企業(yè)就具有公益性。”在法國，征地權(quán)最初主要適用于公共工程建設(shè)的需要，但隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益的需要擴(kuò)展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益的需要，以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。
　　第二類是列舉式規(guī)定。即在與征收、征用有關(guān)的法律中詳盡列出哪些事項(xiàng)屬于出于公共利益目的方可行使征收、征用權(quán)。這類國家和地區(qū)主要有日本、韓國、印度、波蘭、墨西哥、巴西、我國臺(tái)灣及香港地區(qū)等。這種方式又分兩種情況：一是以日本為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中“窮盡”式地列出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”。在日本，幾乎每一事項(xiàng)均相應(yīng)有一部法律規(guī)定。二是以我國臺(tái)灣省為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中列出若干種可以征收土地的事項(xiàng)，但沒有“窮盡”列舉，有但書規(guī)定或者兜底式規(guī)定。
　　
　　一些國家和地區(qū)因公共利益需要征地規(guī)定的詳細(xì)情況，參見上表。
　　從大多數(shù)國家（或地區(qū)）的情況看來，“公共利益”通常包括以下內(nèi)容：
　　1.交通建設(shè)，包括道路、河川、公路、鐵路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)等；
　　2.國家機(jī)關(guān)或公立機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)地；
　　3.社會(huì)公用設(shè)施，包括學(xué)校、公園、醫(yī)院、圖書館、公共住房、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公廁等；
　　4.國防軍事設(shè)施；
　　5.社會(huì)公用事業(yè)，包括電力、通訊、供水、墓地、廢水廢物處理場(chǎng)所等；
　　6.能源、水利等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括發(fā)電站、水庫、防汛等；
　　7.社會(huì)福利事業(yè)，包括救災(zāi)、防災(zāi)、救濟(jì)貧困等；
　　8.環(huán)境保護(hù)、古文物和跡址保護(hù)；
　　9.土地改革；
　　10.城鎮(zhèn)規(guī)劃。
　　（作者單位：全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室）