公眾參與立法的路徑探討

　　公眾參與決策是現代社會政治的一個發展趨勢。一個法治社會所實施的一切社會決策都應該是政府權力與公民權利良性互動的成果。立法決策作為公共決策、重大決策的一種形式，更應該吸收公眾參與立法決策的制定與決定，只有這樣才能保證社會利益最公平、最大化地落到公眾身上。
　　
　　一、如何有效地實現公眾參與、推進立法民主
　　
　　第一，要搭建公眾參與的“陽光平臺”。有效實現公眾參與，最關鍵的一點，就是要在立法者、立法機關與公眾的真實生活和合理訴求之間搭建溝通的平臺、建立平等對話機制，在關系到群眾利益的公共事務上，積極征求公眾意見，在平等對話的基礎上，讓平民百姓理解與認同法律法規所作的規定。有了溝通的平臺，就可以讓人大和政府更了解民生、民情和民意。從各地立法實踐來看，當前公眾參與的立法平臺和載體主要有：（1）書面征詢意見；（2）應邀參加座談會、研討會、論證會、聽證會；（3）旁聽法制委會議、常委會會議和代表大會會議；（4）通過新聞媒體面向社會公開征求立法項目、立法草案意見；（5）建立立法項目委托起草、招標投標和立法聯系點制度；（6）建立立法顧問、立法助理、聘請立法研究員等專家咨詢制度；（7）創辦立法網站、設置立法網頁等；（8）立法機關和工作機構與有關科研院校和社會團體建立合作關系，共同研究立法中的理論問題；（9）成立立法研究會（所）、協會及中心等。實踐證明，這些做法是十分有效的。今后，應把公眾參與立法的這些有效機制變成長效機制，使其規范化、制度化。此外，還應不斷創新公眾參與的方式，搭建新的陽光平臺，如創辦專門的立法雜志，設立專門的立法資料館，建立立法民意代表制度和調查制度，以及專門的立法咨詢服務機構等。
　　第二，要利用市場機制推進立法的公共參與。法律法規作為純公共產品具有非競爭性，只能由立法機關提供，但這并不排除在立法過程的某個環節或者方面利用市場機制來提高效率的可能。一是每次制定立法規劃、立法計劃前，通過媒體可向全社會征求立法項目建議，調動社會力量參與立法。今后可通過網上開展經常性地征集活動，建立立法項目數據庫。二是對立法項目可以公開招標選優。每年應從立法計劃中拿出一定比例的項目，面向社會公開招標投標，讓有條件的單位和個人參與競爭投標，然后擇優定標，由招標方提供資金支持，中標方承擔法規草案的起草任務。三是對立法工作人員可以實行競爭上崗和聘用制度。立法是一項技術性、法律性、綜合性很強的智力勞動，對崗位的設置應高標準嚴要求，不能視為人人都能干的一般性工作，應當通過公平競爭、擇優錄用，培訓后再上崗。同時，可探索對立法工作人員實行聘用的機制。現在的立法工作人員多數不是學法律、干立法的專業人士，立法的水平并不高。如果承擔立法草案起草任務的單位，根據立法項目的性質和任務，公開面向社會招聘工作人員，組建一個臨時班子，承擔立法的起草任務，這樣不僅能解決立法中人力資源不足、人才素質不高的問題，還能節約立法資源。
　　第三，要積極實現立法信息公開化。公眾有效參與立法的基本條件和前提是：公開立法信息。因為立法參與要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，在心理上才能有更多的介入，從而參與立法活動。反之，那些沒有得到信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入，出現立法冷漠。目前，立法者與公眾之間存在著嚴重的信息不對稱，即公眾對地方立法的基本常識知之不多，對自己參與立法的權利認識不夠清楚，對參與的途徑和方法不甚了解。因此，今后應加大立法事務的宣傳，公開立法活動和立法資料，維護公眾的立法知情權、監督權和批評權，通過公布相關信息，依靠公眾輿論和監督，抑制和防止立法中存在的部門利益、地方保護等立法不公現象。同時，要建立公眾參與立法情況的說明及反饋制度。尤其是對公眾在參與立法過程中所提的重要意見和建議，是否得到采納，應當書面給予答復和說明其理由，以調動和保護公眾參與立法的積極性。
　　第四，要特別重視社團組織、社區和婦女的立法參與。非政府組織的出現，主要基于公共事務的參與有多個層面，而“草根階層”的參與是最為缺乏的，社團等非政府組織便站出來充當“草根階層”的代言人，用公民社會的力量影響政府的決策，矯正“政府失靈”、“市場失靈”。立法決策、立法事務也是如此，當立法機關出現“決策失靈”不能反映民意時，這時候需要由社團組織和社區代表公眾力量來矯正。所以，在立法過程中，要特別重視他們的聲音，讓他們有更多的機會表達利益群體和弱勢群體的意見和建議，參與社會管理，行使民主權利，促進社會自治的發展，并由此培植出超越自身利益訴求的現代公共精神。
　　
　　二、擴大公眾參與立法需要注意的幾個問題
　　
　　在擴大公眾參與、推進民主立法的過程中，還應當防止和糾正幾種片面認識和錯誤傾向：一是把公眾參與等同于全民參與，認為公眾參與面越大越好，參與的人數越多越好。這種認識有點絕對化。公眾參與關鍵是重在參與，但也要實事求是，要注重公平與效率，不能把公眾參與等同于全民參與，不必追求所有公眾的普遍參與，而應追求參與面的最優化、科學化，參與的公眾要有廣泛性、代表性，而不是普遍性。二是認為公眾的意見要全盤吸收、全部采用。這也是一種片面認識。我們在立法中，對群眾意見一定要認真聽取，但也要仔細分析，從而得出科學的結論來，吸收采納正確的意見、合理的意見，或者說是代表大多數人利益的意見，追求的是民主化、合理化，而不是個別的、不合理的意見。三是無限夸大公眾參與立法的作用。這種看法也是不科學的。公眾參與對提高立法的質量、法規實施效果、推進立法民主化等方面作用是顯而易見的，但作用也是有限的，不是無限的。四是，有些觀點認為，草案成熟的時間是提案人向立法機關提交以后，所以公眾參與的時間應在立法機關審議階段比較合理。這種認識并未理解民主立法的要義和公眾參與的價值。公眾參與原則最集中的體現了現代立法民主與法制的要求，這種意義上的參與不只是末端參與，還包括立法的源頭參與、過程參與和行為參與，是一種全過程參與。另外，立法作為法治系統的源頭，也必須讓公眾從源頭開始參與，如參與立法項目、法規草案的討論和起草、立法規劃和計劃的制定等，以確保立法與民意能形成互動的良好態勢。
　　（作者單位：甘肅省人大常委會法工委法規二處）