關于保障地方性法規質量的措施問題

　　地方性法規質量保障措施，是指為使地方性法規質量符合政治標準、合法性標準、法理標準、實踐標準、技術標準和實效性標準，獲得最佳社會效果而建立的貫穿整個立法過程各個環節的制度和機制。建立和確定科學民主、規范有序、得力有效、相互協調銜接的地方性法規質量保障措施，是提高地方立法質量的根本保證。
　　
　　一、抓好立項、起草、審議三個環節，使地方立法步入制度化、規范化的軌道
　　
　　 經過多年立法實踐，立法機構應當在立法過程中逐步建立和完善以下制度：
　　1.建立地方性法規建議項目征集制度。目前地方性法規項目來源渠道比較單一，大多根據政府相關部門提出后而定，很難全面反映社會實際需要。因此，建立符合地方實際的項目征集制度，引導公民、法人和其他組織有序參與地方立法活動，拓寬立法項目建議渠道，為編制立法規劃和計劃奠定基礎，非常必要。法規項目征集可以從四個方面進行：一是向社會發布公告，向公民、社會團體征集；二是每年人代會和政協會期間，向省人大代表和省政協委員征集；三是由黨委提出立法建議項目；四是省人大各專門委員會和常委會工作機構、省政府各部門、省法院、省檢察院提出建議項目。
　　2.建立立法項目論證制度。立項論證是科學配置立法資源的手段，是確定立法項目和編制立法計劃的依據。立法預測是否符合事物發展規律，立法規劃(計劃)是否切合地方實際，立法選項是否準確，直接關系到法規質量的好壞。因此，編制立法規劃(計劃)應當經過調查研究、分析比較和科學論證，在對立法發展趨向和前景提出帶有前瞻性的判斷和估計的基礎上進行。提出立法規劃(計劃)要堅持必須與國家及本地方的改革、發展規劃相協調，與國家立法的總體部署相配合，遵循上位法明確授權地方人大制定實施細則和辦法的先立、地方經濟社會發展急需且條件時機成熟的先立、立改廢并重和“少而精”等原則，對擬列入年度計劃的立法項目的必要性和可行性進行全面論證。提出立法規劃應首先由立法項目建議人就該項目的立法目的和法律依據、立法的必要性和可行性、重要問題的協調情況、調整的對象和范圍、法規涉及的主要內容等問題提出立項報告；其次由人大有關專門委員會或者常委會工作機構組織有關部門、專家就制定該法規的必要性、可行性和法規出臺時機等內容進行論證；再次由常委會工作機構綜合論證會的意見，提出年度立法計劃的初步意見，與人大各專門委員會、政府法制辦公室溝通協調后，于上年11月份提交常委會主任會議通過，由常委會黨組報同級黨委同意后，由主任會議提交常委會會議審議通過。
　　3.建立開放的、多元化的法規起草制度。法規起草是立法的基礎工程，基礎是否牢靠堅實，事關法規質量的優劣。現行的由政府職能部門獨攬起草主體的做法，很難克服部門利益，不利于提高立法質量。要拓寬法規起草渠道，采取多種形式，擴大社會參與度，將立法起草主體從單一化轉向多元化，引入競爭機制，建立開放的、多元化的法規起草制度。在法規起草工作中必須強化地方人大立法職能，實現由人大常委會統一規劃指導，組織政府部門、人大專門委員會和常委會工作機構、法律科研院所、高等院校、社會團體以及專家學者、實際工作者共同參與起草工作。參與的方式大體為：一是對規范政府行政部門事項的法規，由政府行政部門負責牽頭起草；二是對涉及政府多家行政部門權限和職責的法規，由政府法制部門牽頭組織起草；三是對事關市場經濟發展和社會穩定的重要法規，由人大有關專門委員會或常委會工作機構牽頭組織起草；四是屬于人大制度建設方面的法規，由人大有關專門委員會組織起草；五是理論性、專業性較強的法規，可以委托大專院校、科研機構、專家教授起草或者招標起草；六是對屬于規范社會團體權利、義務的法規，由相關社會團體牽頭起草。需要說明的是，無論哪一方面承擔牽頭起草工作，都必須在組織起草班子時實行立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合，發揮三者各自優勢，相互取長補短，搞好法規的起草工作，從源頭上把好法規的質量關。另外，在法規起草中要根據立法力量，逐步實行立法回避制度。要把回避的對象鎖定在執法部門，執法部門在起草法規草案問題上實行回避，可以有效地防止部門利益傾向。
　　4.建立立法調研制度。地方性法規跟國家法律、行政法規相比，可以更直接、更充分、更及時、更具體地反映和處理本地區政治、經濟、教育、科技、文化衛生、民政、民族等方面的重大問題，這是地方性法規的優點和特點。在制定地方性法規過程中，起草單位、提請機關和立法機關都要深入進行調查研究，通過書面征詢、座談會、論證會等多種形式，充分發揮常委會立法顧問、立法聯系點、立法研究基地和法規評價中心的作用，廣泛征求意見，搞清楚本行政區域內的政治、經濟和文化等各方面的具體情況，找準法規所要解決的特殊矛盾及解決辦法，從而有效實現立法的價值和目的。開展立法調研，一要立足于省情，把握本地方社會關系的現狀和發展走向，找準本行政區域內帶有普遍性、全局性、根本性的重點問題；二要善于抓主要矛盾，對現實社會關系中存在的矛盾焦點是什么，每部法規中心要解決什么問題做到心中有數；三要注意從全局看問題，對于那些事關全局的現實問題要特別予以關注和深入研究；四要研究對調查出的問題如何通過制定地方性法規來加以解決，如果依靠其他方法可以解決和調整的，盡量不要通過立法來規范；五要對涉及公民、法人和其他組織切身利益的重要法規草案，在常委會會議審議通過前，向社會公布征求意見。
　　5.建立提前介入制度。人大各專門委員會和常委會工作機構要提前介入法規草案的調研、論證和起草工作，發揮主導作用。地方人大各專門委員會和常委會工作機構因職能不同，對某一方面業務知識有所專長，特別是在執法檢查中對全省實際情況了解比較多，而且具有比較超脫、不易受部門利益左右的優勢，因而能夠及時客觀地提出立法意見，在立法中充分發揮他們的作用十分重要。提前介入的目的和重點，一是充分了解情況，掌握立法所要解決的重點問題和起草的難點問題，為常委會審議階段的工作奠定良好基礎；二是對草案涉及的國家法制統一和行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等問題，以及事關社會公共事務和人民群眾切身利益等重大問題發表意見，把握法規的合法性和合理性；三是在立法技術方面提供咨詢意見，確定法規的體例結構和需要設定的法律責任，力爭使法規草案在議案形成時技術上比較完善。需要特別注意的是，人大專門委員會和常委會工作機構提前介入法規起草階段工作時，要按適度的原則，只是參與意見，不能代替法規起草部門的工作，謹防越位越權。
　　6.建立法規草案協調制度。法規草案協調的主要問題是法規中涉及的政府部門與其他國家機關、組織的職能分工。這些問題必須解決在法規草案提交人大常委會審議之前。凡涉及政府職權范圍內的事項，應由政府協調解決；屬于人大常委會職權范圍內的事項，由人大常委會協調解決；人大常委會主任會議、人大專門委員會提出的法規草案其執法主體是政府行政部門的，應當附有政府的書面協調意見；人大專門委員會之間對法規草案的重要問題意見不一致時報主任會議協調；政府和人大專門委員會之間對法規草案的重要問題意見不一致的，由常委會主任會議協調。省政府提交的法規草案，相關執法部門的職責權限已經協調確定的，人大常委會會議審議法規草案時原則上不應再協調問題；對未協調一致的，人大常委會可以將法規草案退回政府，由政府協調并作出決定后，再按程序提交，從程序上確保立法的嚴肅性。
　　
　　7.建立立法聽證制度。立法聽證是指立法機關在立法過程中，為了收集與立法有關的資料和信息，以聽證會的形式，邀請政府有關部門、利益相對人和利害關系人、專家學者和其他公民等到會陳述意見，為立法機關決策提供重要參考依據的一種制度。該制度對于保證立法集中民智、符合民意和貼近民情、顧及全民公益和兼顧不同群體特殊利益、堅持立法民主化科學化具有十分重要的意義，在某種意義上決定該法規今后的執行效果。地方立法中對法規草案涉及的四種情況，可以召開立法聽證會：一是與人民群眾切身利益直接相關的；二是依法設定行政許可、行政強制措施或者行政處罰數額較大的；三是對不同利益群體的利益有重大影響的；四是在審議中有重大分歧意見的。在立法聽證時，要讓沖突的利益各方充分陳述意見，要注意各種利益的均衡，能夠使所立之法為利益沖突的各方接受并能實行。
　　8.完善統一審議制度。法制委員會統一審議地方性法規，是立法法賦予的一項重要職權，也是人民代表大會及其常委會行使立法審議權的一個重要組成部分。它有利于使制定的法規與憲法、法律、行政法規保持一致，有利于維護地方法規之間的協調，保證法制的統一。法制委員會統一審議地方性法規應當根據常委會組成人員的審議意見、有關專門委員會的審議意見和其他各方面對法規草案提出的意見，對法規草案進行進一步的研究修改。審議的重點應當放在以下九個方面：一是立法的必要性、可行性和立法依據；二是法規草案的基本框架、體例結構、主要內容；三是創制性問題及其他焦點問題；四是是否具有地方特色；五是與憲法、法律和行政法規是否抵觸；六是與世貿組織規則和我國政府承諾是否相矛盾；七是與本省其他地方性法規是否相矛盾；八是權利與義務、權力與責任設置是否科學；九是法規條文表述是否簡明、易懂、準確、規范。通過統一審議，向人大及其常委會提出法規草案的審議結果報告、修改稿和表決稿。法制委員會審議時，對于重要的不同意見，無論是否采納，都應當在修改意見的匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關專門委員會的重要審議意見未吸收的，應當向有關專門委員會反饋。
　　 9.建立隔次審議制度。審議法規案是保證立法質量的關鍵環節。 現行的審議都是相接的兩次或者三次常委會會議審議的方式，這種方式的弊病在于時間過于倉促，審議質量很難保證。因此，建立隔次會議審議法規制度，有利于常委會組成人員進行二審前的調研和工作人員深入研究論證，從時間上保證法規草案的修改。采取隔次審議的法規應當是重要的、內容比較復雜的、一審時意見分歧較大的。常委會對法規一審時的側重點：一是立法的必要性，即法規所調整的社會關系是否為法律調整的社會關系，是否必須用地方性法規來調整；二是立法的合法性，即不論是實施性立法抑或是創制性立法，都必須同憲法、法律和行政法規的原則精神及具體規定相一致，與其他地方性法規相協調；三是立法的合理性，即內容符合法理，符合事物發展的客觀規律；四是立法的可行性，即法規規范的內容是否符合當地實際，能否為廣大人民群眾所理解和接受，能否在現實生活中行得通，具有可操作性。可以說這四點做好了，法規的主要問題就基本解決了。這也是立法工作量最大的部分，需要一定的時間來保證立法機關的工作質量，所以采取隔次審議是完全必要的。
　　10.建立審議辯論制度。對法規草案中爭議較大的個別重大問題，常委會應當進行專題討論和辯論，提供機會讓各方就不同的觀點所依據的事實、各自的主張，互相進行辯駁，通過相互之間的多回合的反復辯論，使不同的意見和觀點進行碰撞，對事實充分、觀點明確、有說服力的意見在法規草案修改時吸收。從而更好地解決法規草案制定、修改中的一些矛盾。對經過辯論仍未得出結論的條款，可以再行調研后再次審議決定。
　　11.建立重要條款單獨表決制度。對目前法規通過時采取的全文表決方式，使得一些常委會組成人員不能對不同意的某一條款行使否決權力。因此對地方性法規中涉及全省經濟、政治、社會發展和人民群眾切身利益的問題、對特定組織和個人的權利和義務或者對公共利益有重大影響的章節條款，審議中意見不同的，要改變全文表決的方式，采取個別條款單獨表決，這應當作為一項制度確定下來，使常委會組成人員充分行使權力。
　　
　　二、地方立法要建立法規質量跟蹤評估制度
　　
　　法規質量跟蹤評估就是對現行地方性法規在實施一段時間后，對其是否符合立法質量標準、法規實施的實際效果、存在價值而進行的跟蹤調查。其目的是通過調查，發現法規本身缺陷，對該法規是否繼續執行，或是否需要修改、補充和廢止作出判斷，為立法機關決策提供依據。法規質量跟蹤評估是地方立法的后期工作，是保證地方性法規質量的重要環節，是立法工作的繼續和延伸，是以立法的民主性保證立法的科學性，增強法規的實效性。對法規質量進行跟蹤評估的方式很多，人大專門委員會和常委會工作機構可以組織人大代表實地考察，可以通過座談聽取各個方面對法規實施的反映，可以采取集中問卷的形式進行。跟蹤評估的內容應當有側重點，一是法規是否達到了推動本省物質文明、精神文明、政治文明建設和構建和諧社會的目的；二是法規是否基本滿足了所調整范圍的社會需求；三是法規是否抓住并解決了經濟社會發展中的突出矛盾和迫切需要解決的主要問題；四是法規是否做到了公民的權利和義務相統一，國家機關的權力和責任相平衡；五是是否落實了法規規定的有關管理制度和配套規章。
　　
　　三、地方立法要加強立法隊伍建設
　　
　　依法享有立法權的地方人大及其常委會要保障所制定的法規具有較高的質量，必須從三個方面加強隊伍建設。
　　 l.提高常委會組成人員的素質和審議法規的水平。這是提高常委會會議審議質量的基本條件，也是提高地方立法質量的前提。常委會組成人員要加強學習，努力掌握先進的立法理念，做到熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，提高法規審議水平。關于常委會組成人員的確定，一是在確定每一屆人大代表、常委會組成人員、專門委員會特別是法制委員會組成人員的候選人時，要考慮安排一定比例的法學專家、學者和立法工作者，以提高專門委員會和常委會會議的審議質量；二是優化組成人員年齡結構，老中青結合，形成梯次結構，保證人大工作的連續性和穩定性；三是優化專業知識結構，常委會組成人員中，既要有懂經濟、懂法律的人才，又要有熟悉教科文衛等方面的人才；四是提高常委會組成人員的專職化程度，使其把主要精力和時間放在人大工作上。
　　2.提高立法工作人員的業務素質和工作質量。常委會應重視現有立法工作隊伍建設，適時對現有工作人員進行培訓，提高他們的思想政治水平和業務能力，鼓勵立法工作人員爭當立法工作的行家里手。同時要選錄具有較高立法理論水平和實際工作能力的人員充實立法隊伍，培養和造就一支具有良好職業道德、掌握必要的法律知識、具備法律思維能力和相對穩定、能夠勝任立法工作需要的專業隊伍。立法工作者要深入學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，努力掌握人民代表大會制度理論和法學理論，掌握先進的立法理念，熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，做到業務扎實、知識豐富、愛崗敬業、團結協作、清正廉潔，在地方立法事業中貢獻力量。
　　3.做好業余立法隊伍的組織培養工作。地方立法僅靠人大常委會現有的工作人員是遠遠不夠的，必須通過組織一大批各個方面的專家、基層工作者共同參與。要通過聘請人大常委會立法顧問和建立立法聯系點、 立法研究基地及法規評價中心，組織業余立法隊伍，并使其人員相對穩定。在開展立法活動中請他們有序參加，對于提高地方立法質量是不可少的。
　　
　　參考文獻：
　　
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　　（作者單位：甘肅省人大常委會）