淺議會計委派制

　　【摘要】本文在分析會計委派的背景、意義、模式及面臨的問題的基礎上，提出了相應的解決對策。
　　
　　會計委派制是改革開放后的新生事物，是對會計管理體制進行的重大改革和完善。會計委派制是會計人員管理體制的一種形式，它是財產所有者向其所屬企事業單位統一委派會計人員，并對他們的任免、調遷、考核、獎懲、工資和福利待遇等進行統一管理，從而實現調控的會計人員管理制度。
　　
　　一、實行會計委派制的背景及意義
　　
　　（一）背景
　　會計委派制是市場經濟發展的客觀要求。在市場經濟中，企業成為自主經營、自負盈虧的獨立法人。諸如，生產經營決策權、物資選購權、產品用售權、產品勞務定價權等都交給了企業，企業負責人的權力由此越來越大。在這種權力集中的條件下，對企業負責人的監管問題就顯得越來越重要。而現實的情況是，企業的經營自主權擴大了，而對這些權力的監督制度并未建立起來，以致于產生了一些腐敗行為，導致國家利益受到損害。因此，在市場經濟發展過程中，建立企業權力約束制度成為客觀的、迫切的需要。
　　會計工作是企業管理的中心環節，企業的供、產、銷、人、財、物都要經過會計這個中心環節。因此，通過會計這個環節來建立企業權力約束制度，是由會計工作本身的地位決定的。據統計，查處的經濟案件中，90％的案件涉及到會計人員。這就是說，會計這個環節是經濟案犯不可逾越的，因此，從這個環節入手，建立企業約束制度是一個理性的選擇。
　　從整頓會計工作秩序和反腐敗工作中發現的問題看，會計信息失真、財經紀律松懈，國有資產流失和違法違紀等問題的存在，是與會計職能弱化、會計監督不力、會計秩序混亂、會計人員法制意識不強有一定關系的。而根本原因在于現行會計人員管理體制缺乏保護會計人員依法履行職責的條件和加強監督制約的機制，導致部分會計人員“站得住、頂不住，頂得住、站不住”，會計人員要真正成為約束企業權力的執法官，無論從地位身份和權限上都是不太可能的。要建立以會計監督為中心的企業權力約束制度，就必須把會計人員的地位和身份作一些調整和改變，這就需要實行會計委派制。
　　
　　（二）意義
　　實施會計委派制是推進國有企業改革的需要。會計委派制的推行，正是建立財務監督約束機制的一個有效舉措，它在充分保證企業經營自主權的基礎上，通過委派會計長駐企業內部，直接參與企業財務活動，使企業的財務預算約束能真正“硬起來”，使國有企業真正成為責、權、利有機結合的法人主體。
　　實行會計委派制可以防止會計信息失真，維護所有者的利益。時下，假賬、假報表到處可見，會計信息失真現象非常普遍，這無疑增加了報表使用者決策的難度。企業造假的一個主要原因是利益驅動，有的企業為了本部門的局部利益和短期利益不借犧牲所有者等其他部門或個人的利益，使企業的資產不能增值甚至不能保值，大量的國有資產流失。會計委派制正是解決這一問題的良藥，這也是實行會計委派制的初衷。實行會計委派制可以防止虛假的會計信息，防止所有者權益受到經營者的侵犯。
　　我國企業現行的會計管理制度是任命制，會計作為一種管理活動直接依附于企業，會計人員成為企業的一員，與經營者存在著利益和職業上的依附關系，這勢必造成會計監督的不力；而會計委派制使會計人員擺脫了與單位的這種依附關系，能夠相對獨立地工作，充分發揮會計的監督職能，依法大膽地抵制企業的不合法行為，從而有效地維護了財經紀律的嚴肅性，減少了經濟領域的違紀、犯罪行為，使會計工作進入一個良性循環狀態。
　　
　　二、會計委派制的基本模式
　　
　　會計委派制的基本模式主要有以下幾種：
　　
　　（一）財務總監制
　　財務總監制的受派單位為國有企業和國有控股公司，由財政或財政與國資部門聯合委派。財務總監以國有股東代表人身份進入監事會，對出資人負責，獨立行使財務管理監督權，并列席公司董事會。財務總監的工資、津貼及獎金納入財政預算，設立工資基金專戶，由財政部門統一管理和發放。
　　
　　（二）主管會計委派制形式
　　主管會計委派制形式的主要對象是國有企業、城鎮集體企業及共有控股企業的財會負責人、主管會計，有的還包括出納。被委派人員的來源主要從原單位產生，也有的從其他單位選派。委派部門是財政和行業主管部門，一般由政府發文，財政部門委派。按照“統一管理、統一委派、分職任免”的辦法，對會計人員的人事檔案、職務任免晉升、工作調動、專業職稱、工資獎金、福利等實行統一管理。
　　
　　（三）“會計樓”形式
　　“會計樓”形式是把企業會計從內部分離出去，統一在“會計樓”辦公，會計人員編制根據所屬企業規模大小確定，一般為3－5人。“會計樓”人員的工資報酬由“會計樓”負責統一管理發放，類似于代理記賬的會計委派制形式。“會計樓”由經貿部門管理，主要試行于鄉鎮企業。
　　
　　（四）內部委派制形式
　　內部委派制的委派對象為各單位的會計、出納。被委派人員的來源主要是原單位的會計人員，也可從其他人員中考核選拔。委派部門一般為農場的總場、集團總公司。管理體制是會計人員持會計證上崗工作，行政由所在單位領導，業務由財務主管部門領導，其任免和調動則由組織人事部門統一管理。被委派人員的工資、獎金與工作成績和考核結果掛鉤。
　　
　　三、實行會計委派制面臨的問題及對策
　　
　　我國推行會計委派制以來雖然對健全市場經濟體制，規范市場經濟秩序等方面起到了很大作用，但是作為一項新生事物，在推行過程中也暴露了一些問題。
　　
　　（一）面臨的問題
　　1．會計委派制缺乏法律依據和統一規定，推行難度大，阻力大
　　會計委派制與一些法律如《企業法》、《公司法》不相一致，新《會計法》對委派制也沒有說法，推行中有些政府部門領導不大積極，在基層遇到的阻力就更大。由于會計委派制是對會計人員管理體制的一種深層次改革，牽涉到方方面面的利益，特別是委派會計進駐受派單位后，外部監督力度加大了，單位小集體或個人私利的活動范圍受到遏制，因此，一些受派單位領導對委派會計工作消極應付，甚至抱著抵觸情緒，從而影響了工作的順利進行。
　　2．委派會計的職責和權限不夠明確，影響工作效率
　　盡管實行會計委派制試點工作的省、市出臺了一系列相關文件，規定了委派會計的職權，但都不夠具體明確，在實際操作中難以把握，以至于亂象百出。有些委派會計進駐受派單位后，以“太上皇”自居，對受派單位領導及會計人員頤指氣使，隨心所欲地指揮企業的經濟活動；有些委派會計則被受派單位“架空”，成為機械的記賬員，完全喪失對企業活動進行反映和監督的職能；更有個別委派會計素質低下，與受派單位領導同流合污，把委派當成了名副其實的保護傘，繼續進行違法亂紀的活動，損害國家利益。
　　3．委派會計的后顧之憂沒有真正解決好，影響了委派會計的積極性
　　委派會計來源于3種渠道：一是在崗的本單位會計；二是財政部門調用的；三是向社會公開招聘。對委派會計實行聘用制，聘用期一般為2年，聘用合同期滿或終止后，按規定原聘用人員的人事關系、檔案由人才交流中心代管，通過人才市場自主擇業。雖然會計管理公司負責委派會計的考核、工資、福利、獎金，但對于委派會計的住房、子女就業、公費醫療、入黨提干以及退休后的人員管理等涉及切身利益的問題卻是力不從心，使得大多數委派會計不安心工作，極大地挫傷了他們的工作積極性。
　　4．缺乏有力的委派會計管理機構
　　會計人員實行委派制后，會計管理的格局發生了變化，對會計的管理由“分散型”變為“緊密型”，與會計人員的關系由“業務指導”變為“業務領導”。為適應這種變化，迫切需要有專門的、健全的管理機構做大量的具體細致的管理工作。但從目前各地試行的情況看，大多是委托各級財政部門的會計科（股）對委派會計進行管理，人員少，工作繁重，管理基礎薄弱。
　　
　　（二）相應的對策
　　為了使會計委派制更加合理、完善，在國企改革中發揮更大的作用，針對以上所述問題，特提出如下對策
　　1．健全完善財會法規
　　針對試行的會計委派制缺乏相應的法律依據的問題，建議中央財政部門根據各省、市試點工作的情況，盡快制定全國性的《委派會計管理暫行條例》，對會計委派制的委派形式、程序、對象、范圍以及委派會計人員的職責、權限、義務等依法進行規范，做到以法管人，以法治事。只有這樣，才能促進受派單位尊重委派會計人員，接受監督，積極配合會計委派制工作的開展。
　　2．成立專門的委派會計管理機構
　　為適應會計管理格局的新變化，進一步加大會計監督和管理力度，從組織上保證會計委派制的順利實施，建議成立隸屬于各級財政部門的行政管理機構——會計管理局，管理區域內會計人員的應聘、委派事宜。首先，健全會計管理局的各職能部門。在會計管理局內設人事管理、后續教育、業務考核等機構，將委派會計人員的人事關系、編制、工資福利、升遷晉職等納入統一管理，以真正解除委派會計人員的后顧之憂。其次，加強會計管理局的人員配備。選拔素質較高、責任心、事業心較強的干部從事會計管理工作，保持一支相對穩定的會計管理人員隊伍。最后，應賦予會計管理局一定的職責權限，特別是執法權限。如對于打擊報復委派的會計人員以及違反會計法規的單位和個人具有直接處罰權，以保護委派會計人員的合法權益，依法治理會計工作。
　　3．明確委派會計的職責和權限
　　為使委派會計有效行使其反映和監督職能，必須賦予其相應的職責和權限。在不影響單位法人按規定行使職權的情況下，委派會計人員的主要職責有：（１）監督所在單位國有資產營運情況，對國有資產的流失承擔相應責任；（２）監督所在單位的財務收支活動，對上報的財務報告的真實性、合法性負責；（３）監督所在單位執行國家財經紀律情況，對違紀的行為承擔相應責任。委派會計人員的主要權限有：（１）審核所在單位對外報送的財務報告，并與單位主要領導人共同確認其真實性、合法性；（２）參與擬定所在單位的財務會計管理規定，監督檢查各項財務運作和資金收支情況；（３）與單位主要領導人聯簽批準重大財務收支項目；（４）參與擬定所在單位的年度決算方案、分配方案；（５）審核所在單位的新項目投資可行性報告和重大經濟合同。
　　4．建立和完善各項配套制度
　　要使會計委派制順利實施，必須建立一套完善的制度以構成會計委派制的運行機制，這些制度包括：
　　（1）委派會計的檔案管理制度。檔案資料是用人單位選人定崗的重要依據之一，是對委派會計人員實施監督和在職培訓的參考資料，也是委派會計人員統計工作的數據來源。會計管理機構應妥善保管，并根據各方反饋的信息及時更新。要開發全國通用的委派會計人員檔案管理的系統軟件，形成全國性的委派會計人才市場，便于單位和會計人員在全國范圍內選人、選崗，推動會計人員市場化的進程。（2）委派會計任用制度。對委派會計的任用，主要通過單位推薦、向社會公開招聘等形式產生候選人，進行業務素質、政治素質和協調能力的考試考核，擇優錄取。對被錄用人員在聘用期間簽定合同，發放委派書，在一個單位連續工作時間一般為3年～5年，以利于會計改革手段的落實和會計隊伍的穩定。（3）委派會計考核輪換制度。會計管理機構每年應對所有委派的會計人員進行1～2次的考核，內容包括遵守會計制度、職業道德、工作業績、業務技術水平、廉政等方面的情況；會計機構負責人除考核個人有關情況外，重點考核財務管理能力、會計規范化管理工作、遵紀守法等。對考核優秀的給予業績肯定和獎勵，考核不合格的就地解聘；對作出重大貢獻的委派會計人員，應向有關部門提出晉升、晉職等建議。為促進委派會計人員全面熟悉業務，盡快提高業務素質，委派會計人員的工作崗位應當有計劃地進行輪換。單位的會計負責人每3年進行一次輪崗交換，一般的會計人員也應視情況進行輪崗。（4）委派會計的工資福利制度。為徹底割斷委派會計與受派單位在經濟利益上的聯系，確保其獨立性，防止形成小集團利益，會計管理機構應將委派會計的工資福利納入統一管理、統一發放。行政事業單位會計經費由財政統管統劃，國有企業按照“誰用人，誰拿錢”的原則向會計管理機構繳納服務費。要確保委派會計人員整體工資水平的公平合理，年終根據考核結果向委派會計發放與業績掛鉤的年終獎金。（5）委派會計的定期培訓制度。派往各單位的會計人員上崗前都要經過相關的知識和技能的專門培訓，已經派駐單位的會計人員每年也要組織2～3次的培訓活動，使會計人員在政治思想、能力水平、業務知識等方面不斷更新，以跟上時代前進和經濟發展的步伐。
　　實行會計委派制還應注意以下問題：一是實行委派制，并不是把會計人員簡單地從原單位中脫離。實施會計委派制僅僅改變了會計人員的管理制度，委派會計不能把自己看作“欽差大臣”，高人一等，應當尊重單位領導，作好單位領導參謀，搞好財務工作。二是會計委派制并不是解決會計監督問題的靈丹妙藥，只是在一定程度上強化了會計基礎工作和服務監督，加強了會計服務功能和目標責任制管理。解決會計信息失真問題的重點應放在構建新型會計人員職業化管理體制上來。
　　總之，會計委派制是會計管理中的一個新生事物，是一項復雜的系統工程，沒有固定模式可以參考借鑒，但涉及到方方面面的問題，絕不能一派了之，要堅持邊試點、邊探索、邊總結、邊完善，加強調查研究，總結成功經驗，逐步推廣和完善。
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