從高校發(fā)展戰(zhàn)略談績效預算管理

　　【摘要】在高校實行績效預算管理已是一個發(fā)展趨勢。本文從高校的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，指出高校在發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的一些新變化。針對這些變化，探討了高校進行績效預算管理的必要性，并提出了新思路。
　　
　　預算管理是高校財務管理的重要組成部分，貫穿于預算資金的籌集、分配和使用的全過程，對高校理財有深刻的影響。隨著高等教育體制的深入推進和高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，高校經(jīng)費的收支規(guī)模逐漸增大，收支結(jié)構(gòu)變得更為復雜，同時伴隨著經(jīng)費的結(jié)構(gòu)性失衡和使用效率的降低，資金的供求矛盾日益突出。如何通過認識高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的演變及內(nèi)部關系的變化，把目標管理、部門預算和績效評價有機結(jié)合起來，形成以目標為指引，預算為主線，部門為基礎，項目為單元、績效為核心的績效預算管理模式，筆者對此提出了自己的看法，與同行商榷。
　　
　　一、對高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的認識
　　
　　我國社會主義市場經(jīng)濟的建設取得了突出的成就，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是一場重大的革命，但在教育領域、特別是高等教育領域，這場革命卻似乎仍然是滯后的。縱觀我國高等教育發(fā)展的歷史，其管理長期仍沿用傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟手段。隨著時代的發(fā)展，特別是以高等教育大眾化為突破口的我國高等教育現(xiàn)代化發(fā)展，引發(fā)一系列的思想觀念轉(zhuǎn)變，一方面，高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要性會不斷提升；另一方面，它將逐漸由計劃管理走向宏觀調(diào)控。
　　縱觀我國高等教育發(fā)展歷史，存在這樣的戰(zhàn)略階段劃分：
　　
　　（一）限制發(fā)展戰(zhàn)略階段：計劃階段(1949-1991)
　　我國改革開放以前的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，其理念深受計劃經(jīng)濟的影響，以國家為中心的計劃性比較強，在高等教育發(fā)展目標上，主要強調(diào)依據(jù)專門人才需求量來規(guī)劃發(fā)展指標；在發(fā)展原則上，即嚴格按照國家計劃分配的資源比例實現(xiàn)投入與產(chǎn)出；在發(fā)展機制上，則不斷強化圍繞計劃指標的行政管理效率。這種計劃性，往往又受到政治性和隨意性因素的影響。這一階段后期孕育了高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，為下一階段高等教育相對比較迅速的擴張創(chuàng)造了重要條件。雖然存在理念沖突，但由于客觀上經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行方式發(fā)生了變化，直接影響到中央和地方的財政收支狀況，因此，不管是從人才預測的困難性，還是從調(diào)動地方辦學的積極性出發(fā)，都只能順應規(guī)模逐步擴張的趨勢。
　　
　　（二）穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段：計劃為主，市場為輔(1992-1998)
　　1992年后，高等教育的“內(nèi)涵式發(fā)展”思路被提出，這一理念體現(xiàn)在高等教育發(fā)展戰(zhàn)略中，即要求新的發(fā)展目標應兼顧國家、地方、個人需要，對擴大高等教育機會持一種相對積極的態(tài)度；而要求新的發(fā)展原則的基調(diào)應是協(xié)調(diào)穩(wěn)定與發(fā)展之間的關系，主要是控制高校數(shù)量，優(yōu)化高教結(jié)構(gòu)，提倡規(guī)模效益，保證教學質(zhì)量，還有對社會力量辦學加以規(guī)范等。相應地，要求發(fā)展機制作出一定轉(zhuǎn)變：中央向地方適當放權(quán)，利用市場作為計劃之補充。種種變化表明，我國高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想已經(jīng)從“限制發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)步發(fā)展”。本階段的后期即1998年前后，是本階段戰(zhàn)略在發(fā)展理念或指導思想上的轉(zhuǎn)變期，這主要是因為國內(nèi)經(jīng)濟運行背景發(fā)生了重大變化，以及有利于規(guī)模擴大的多樣化高教結(jié)構(gòu)初步形成的緣故，同時也包括外來因素的影響，譬如經(jīng)濟全球化競爭、知識經(jīng)濟萌生、政治民主化、國際間比較等等。后期發(fā)生的思想轉(zhuǎn)變，直接推動了高等教育向著大眾化目標的快速擴張，客觀上要求形成新的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。
　　
　　（三）積極發(fā)展戰(zhàn)略階段:市場為主，計劃宏觀調(diào)節(jié)(1999～2005)
　　經(jīng)過穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段后期的醞釀，全社會高教價值觀念在規(guī)模擴張問題上逐漸趨向一致，這使得戰(zhàn)略從“穩(wěn)步”到“積極”的轉(zhuǎn)變，在較短的時間內(nèi)即完成。1999年開始的我國高校大規(guī)模擴招，表明以新的發(fā)展理念作指導的高等教育戰(zhàn)略已演變成型。轉(zhuǎn)變后的發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展目標上，突出表現(xiàn)為設法主動地、大量地增加高等教育機會；在發(fā)展原則上，表現(xiàn)為通過主動設計合理的高等教育結(jié)構(gòu)實現(xiàn)可接受的規(guī)模增長；而發(fā)展機制上的表現(xiàn)則是，中央與省兩級管理、以省為主的體制基本確立，進而實現(xiàn)將權(quán)力下放到省以下，同時開始重視利用市場、引導市場。
　　縱觀高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略的演變，有幾點變化值得注意：1.高等教育的改革事實上也在經(jīng)歷由計劃到市場的過程，通過對高等教育體制的改革，進一步把高等學校推向了市場，《中華人民共和國高等教育法》的頒布，使高等學校開始成為市場經(jīng)濟中獨立的法人實體；2.高等教育關系中學生的主體角色有了新的含義，高等教育商品的消費者角色得到了強化，隨著我國高等學校的擴招，入學門檻的放低，選擇面的增寬，我國高等教育開始向著普及型教育發(fā)展，學生有了更大的選擇余地；3.高校的發(fā)展與生源之間的關系更加密切，一方面，高校的發(fā)展需要生源在數(shù)量和質(zhì)量上的保證；另一方面，高校的發(fā)展又直接影響了生源的數(shù)量和質(zhì)量，二者相互依存，相互影響；4.高校的自主性增強，學校資金的收付渠道增多，使得高校在資金的安排和調(diào)度上具有更大的靈活性，以及高校參與社會的能力得到進一步的加強。
　　
　　二、高校預算績效管理的必要性
　　
　　要適應新形勢下中國高等教育發(fā)展變化，就要著眼于社會效益和經(jīng)濟效益，提高自身的辦學質(zhì)量和社會影響力，其實這是對高校財務管理特別是預算管理提出了更高的要求，因為高校資源作為重要的社會資源同樣具有稀缺性，提高高校資源的配置效率是市場經(jīng)濟條件下高校發(fā)展的核心內(nèi)容，此外高等教育還具有社會公益性和非營利性，這就決定了要提高自身的辦學質(zhì)量和社會影響力就要考慮“用錢效益”，把有限的資金投放到合理的地方，這里的“合理”，不僅僅是效率，更重要的是其有效性。通過對以上高等教育發(fā)展戰(zhàn)略演變的分析，結(jié)合高校資金的運行過程，得出高校發(fā)展與績效管理的基本關系：
　　
　　 如上圖所示，高校發(fā)展與績效管理基本關系來看，整個關系框架由四個部分和一個關鍵環(huán)節(jié)組成：高校的影響力、高校的教學科研水平，高校資金資源和作為高校消費者的學生，以及績效管理環(huán)節(jié)，績效管理對整個關系的可控環(huán)節(jié)性和靈活性很強，績效管理是整個關系框架的閘門，通過對資金實現(xiàn)預算績效管理，提高教學科研水平和辦學質(zhì)量，從而擴大高校的影響力和規(guī)模，最終吸引學生，打通整個循環(huán)系統(tǒng)。改變以前對質(zhì)量和效益之追求設法通過行政管理措施來達成，而對結(jié)構(gòu)的調(diào)整則是通過預先規(guī)劃作出的僵死局面。
　　
　　三、高校績效預算管理的思考
　　
　　以上對高校預算績效管理的必要性作了分析，但是如何實現(xiàn)對高校的績效預算管理，成了更為現(xiàn)實的問題。要實現(xiàn)高校預算績效管理，就要改變傳統(tǒng)高校預算管理模式存在的局限性：一是預算控制投入和產(chǎn)出，不重過程，預算執(zhí)行的評價缺乏有效性，即把力量放在“投入——效果”的兩點控制，忽視“投入——產(chǎn)出——效果”的全過程考察。二是權(quán)力配置不協(xié)調(diào)。從縱向看，主要表現(xiàn)在處理集權(quán)與分權(quán)的關系上，局限于分層式的權(quán)力分配；從橫向看，主要表現(xiàn)在各部門條塊分割嚴重。三是預算的編制方法缺乏科學性，傳統(tǒng)的固定預算、增量預算及定期預算等編制方法不能適應高校的發(fā)展，很大程度上束縛了高校發(fā)展的手腳，不利于正確控制、考核和評價高校的預算執(zhí)行情況。績效預算管理模式以“用錢效益”為理論基礎，目標管理和部門預算為兩大支柱，暢通的信息反饋機制，以預算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控為保證，構(gòu)建效益分析框架和績效預算管理運行模式。
　　
　　（一）目標管理
　　目標管理是高校績效預算管理的“靈魂”，建立系統(tǒng)、科學、開放的目標體系是績效預算管理得以運行的基礎條件。整個目標體系包括高校的總體戰(zhàn)略目標和由高校總體戰(zhàn)略目標分解出來的各部門的目標。學校的總體戰(zhàn)略目標處于管理的中心和支配地位，把握著整個目標體系的全局；各部門的目標一方面是總體戰(zhàn)略目標的分解；另一方面，各部門目標之間相互協(xié)調(diào)，形成一個統(tǒng)一的目標組織系統(tǒng)，既保證上級目標的統(tǒng)帥和宏觀控制作用，又保證同級部門之間的公平有序競爭。同時在部門目標子系統(tǒng)里面又分為部門的長期目標和部門短期目標，部門短期目標是部門長期目標的分解，部門短期目標可以作為績效預算管理的不同時期觀察點的評價標準，也為長期目標的實現(xiàn)奠定基礎。
　　
　　
　　（二）部門預算
　　部門預算作為高校績效預算管理的基礎工作和最重要的環(huán)節(jié)，具有較強控制力。目標管理的具體落實、項目管理和對績效評估的控制都離不開部門預算。部門預算不僅僅是對資金進行簡單的分配，使工作得以迅速開展，更重要的是通過部門預算解決高校預算的權(quán)力分配問題和預算的軟約束問題。對于權(quán)力分配問題，傳統(tǒng)預算管理模式存在的“一管就死，一放就亂”和學校內(nèi)部各部門之間條塊分割，各自為政的局面。通過以目標管理為靈魂的績效預算管理，使不同性質(zhì)的部門之間合作，相同性質(zhì)部門之間進行公平的競爭。高校財務部門根據(jù)學校的總體目標提出指導性預算，各職能部門的目標管理和項目管理，約束性預算的下達和最終績效的評價與考核，體現(xiàn)出學校的整體要求。部門根據(jù)部門的長期和短期目標，擬定自己的預算計劃，財力供給與需求的權(quán)衡和調(diào)整以及項目的選擇和組合等，各部門都可以根據(jù)自己的實際情況，發(fā)揮自己的主觀能動性。對于預算的軟約束問題，一方面要尊重部門的合理要求，使資金向著更有效的方向流動；另一方面也要考察部門項目的實際意義、可實施性和時效性。此外，對于預算的軟約束，還需要制定相關的制度，對資金的使用，績效的評估，評估結(jié)果的處理進行相應的規(guī)范。
　　
　　（三）預算監(jiān)控
　　在高校績效預算管理中，暢通的信息反饋機制和對預算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控是預算績效得以發(fā)揮作用的保證，通過分離預算執(zhí)行和預算監(jiān)控，可以更有效地對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的偏差。預算過程監(jiān)控是通過比照各部門的目標和具體的指標體系，對預算的執(zhí)行情況和效果進行全程跟蹤，這樣可以很清楚地了解預算在執(zhí)行過程中是否偏離目標，分析產(chǎn)生偏離的原因。如果是部門沒有嚴格按照目標計劃執(zhí)行，屬于部門主觀控制的原因，應采取相應的預警措施，促使其回到正軌，在條件惡化的情況下，可以進行預算的調(diào)整和再分配；如果是制定目標的內(nèi)外部環(huán)境和自身條件發(fā)生了較大變化，就要對目標進行調(diào)整，使得資源配置的有效性得以保證。
　　
　　（四）滾動預算
　　滾動預算是隨著高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標提出來的。傳統(tǒng)的預算管理模式一般是編制一年的使用年限，較少考慮到學校和校內(nèi)各部門的中長期發(fā)展規(guī)劃和學校資金供給間的協(xié)調(diào)關系，這樣不利于高校的長期規(guī)劃的實施。因此在采用定期預算的同時，可以積極采納滾動預算。滾動預算可以通過預算控制機制來加以配合。具體的方法是：滾動預算可以把整個項目分成若干階段來落實。每個階段根據(jù)前一期的預算執(zhí)行情況對以后階段進行修訂，增加下一個階段的預算額度，如此逐期安排學校的資金，這樣有助于確保學校各項工作的有序連續(xù)地進行，同時保證目標的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預算相比，更具有動態(tài)性的特點，充分發(fā)揮預算的指導和控制作用。
　　
　　四、高校績效預算管理的環(huán)境
　　
　　高校績效預算管理作為一個完整的系統(tǒng)，不僅需要內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更需要外部的和諧環(huán)境和信息傳遞。
　　
　　（一）內(nèi)部環(huán)境
　　內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建，可以從兩個方面來考慮：1.組織環(huán)境。合理高效的組織結(jié)構(gòu)是管理活動得以實施的重要因素，從整體把握績效預算管理的流程，運用合理的組織安排和協(xié)調(diào)機制構(gòu)建高水平的預算管理團隊。2.制度環(huán)境。績效預算管理必須在一定的制度框架下運行，圍繞高效績效預算管理制定預算可行性論證制度、紀律和管理辦法、考核機制、預算績效的后評價制度和崗位職責，是績效預算實施的制度保障，也是對管理活動的規(guī)范。
　　
　　（二）外部環(huán)境
　　外部環(huán)境是一個系統(tǒng)生存的基礎。離開了這個基礎，組織和系統(tǒng)將不復存在。1.和諧的外部環(huán)境是高校績效管理順利實施的前提條件，例如國家和地方政府的政策環(huán)境，高校生源市場的變化，穩(wěn)定的政治環(huán)境等等。2.與外界溝通能力。只有與外部環(huán)境進行良好的信息溝通，才能真正達到績效預算管理的最終目的。通過信息的傳導，吸取外界的有效信息，例如專業(yè)的發(fā)展趨勢、重大項目的提出等等。同時通過信息傳導也可以向外界提供自身的信息，為外界所識別。