促進農業產業化發展的財政政策選擇

　　【摘要】走農業產業化發展道路，建設現代農業，需要政府的大力支持。財政政策作為政府宏觀經濟政策的重要組成部分，在支援農業建設上應該發揮積極的作用，本文指出了我國現階段農業產業化經營中存在的主要問題，并對我國財政支農政策的現狀進行了分析，提出了促進農業產業化發展的財政政策建議。
　　
　　黨的“十六大”提出實現統籌城鄉社會經濟發展，全面建設小康社會的宏偉目標。農村小康建設是全面建設小康社會的重要部分，是實現全面建設小康社會的關鍵，全面建設小康社會，重點在農村。黨的十六屆三中全會明確指出：“走農業產業化發展道路，建設現代農業”。這為我國農業發展指明了方向，帶來了新的發展機遇。財政政策作為政府宏觀經濟政策的重要組成部分，多年來在支援農村建設上發揮了積極的作用，但是，隨著市場經濟的發展，現代農業建設步伐的加快，財政支農政策存在著嚴重的不足，特別在農業產業化發展過程中，財政政策應該發揮更加積極的作用。
　　
　　一、現階段農業產業化經營中存在的主要問題
　　
　　（一）龍頭企業帶動能力弱
　　目前我國農業產業化經營組織已達66000多個，但龍頭企業沒有擺脫“小、散、低、弱”狀態。大部分組織的龍頭企業還是小企業，經營規模小，經濟實力弱，輻射面狹窄，帶動能力不強，缺乏抵御市場風險和自然風險的能力。龍頭企業的科技含量普遍較低，科技投入少，在農產品精加工、包裝、營銷、品牌管理等方面缺乏有力的技術支撐。龍頭企業的弱小直接影響了農產品的加工轉化率。
　　
　　（二）主導產業缺乏長遠發展能力
　　盡管各地在發展農業產業化經營時，都確定了一些主導產業，但多是小規模、不成批量的產業，規模較大、競爭力強的支柱性的主導產業較少。有的地方由于龍頭企業重復建設，農產品區域布局不合理，基地生產缺乏規模，資源優勢發揮不夠。更有部分地區由于信息滯后，或沒有結合自身實際、從自身優勢出發，在確立主導產業中存在趨同性，缺乏特色，缺乏與市場的緊密聯系，導致了主導產業不能發揮在農業結構調整中的主導作用。
　　
　　（三）組織化程度較低
　　分散眾多的農戶直接面對競爭激烈的市場，沒有聯合起來的強有力組織保護，農戶切身利益的維權呼聲因勢單力薄而被市場變化的浪濤吞沒，組織化程度低使農民難以在新階段得到生存和發展。另外，農業科技教育現狀、農民素質、農業的基礎設施建設和農業在國民經濟格局中的地位等方面，也都與新階段農業產業化發展的要求不相適應。
　　
　　二、我國財政支農政策的現狀分析
　　
　　農業作為弱勢產業，市場失靈明顯，市場缺陷較大，這為政府支持農業提供了依據。但是，長期以來我國財政支農政策與農業發展的要求極不相稱，與世界發達國家和部分發展中國家相比也相差甚遠。
　　
　　（一）政府支持農業的資金總量不足
　　從國內來講，與各個方面要求支持農業的呼聲相比，政府因受財力的限制對農業的投入不能滿足其需要，即使達到了《農業法》所規定的每年用于農業的支出不得低于經常性財政收入增長的要求，我國對農業的支持總量仍是低水平的。
　　
　　(二)財政支農結構不盡合理
　　一是財政用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業費的支出比重上升。二是在農業事業費比重上升的情況下，農業事業費內部分配結構有失偏頗，即人員機構經費增長較快，業務經費增長緩慢，形成一種“有錢養兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農業事業費比重的上升并不意味著農業事業發展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農業事業的發展普遍面臨著資金不足的困擾。三是政府間接支持多于直接支持。例如政府通過撥款支持農業事業單位為農業提供科技示范、病蟲疫病防治來為農民服務，通過所謂修路引水、培訓指導等開發式扶貧，為貧困地區創造最基本的生產和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發達國家有較大比重的財政支出直接用于扶持主導產業和龍頭企業等。
　　
　　(三)農業支持的對象單一
　　長期以來，我國各級政府支持農業的資金在使用對象上有三個特點：一是基本上只能用于國有、集體單位，而不能用于私人、股份制公司等；二是主要用于非營利性的事業，一般不用于營利性的企業單位；三是只能用于農業本系統的單位，一般不用于其他部門或系統的農業項目。這種做法不利于貫徹多種經濟形式共同發展的方針，不利于調動全社會投資農業的積極性，不利于公平競爭，也不符合WTO的基本規則。
　　
　　(四)財政支農支出管理仍存在一些問題
　　我國在財政農業支出資金管理上，普遍存在著中間環節多、資金在途時間長、運行緩慢、資金到位率低、監督手段落后、使用效率低等問題。資金管理弱化的問題表現在以下幾方面：一是預算管理弱化。《預算法》的頒布實施標志著財政資金管理進入了一個有法可依的新階段。但是，財政支農資金管理卻難以完全依法辦事，受到了嚴峻的挑戰。法定預算常常因某些人為因素而未經法定程序進行調整、變更，一年預算、預算一年的現象經常出現。二是追蹤監管反饋差，財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，但支農資金追蹤監管反饋工作始終不能制度化、規范化，“一撥、二轉、三不管”的問題十分突出。三是支農資金到位率低。在現行體制下普遍存在著中間環節多、資金在途時間長的問題。財政農業支出資金預算執行緩慢且年度內支農資金支出不平衡等問題相當突出。四是支農資金被擠占、挪用。財政困難資金調度無力的地（縣）通常擠占支農資金發放工資、彌補公用經費不足。
　　
　　三、促進農業產業化發展的財政政策選擇
　　
　　（一）轉變支農觀念，提高財政支農資金的重量和比重
　　我國的國情決定了政府始終是農業投入的重要渠道，而財政對農業的支出則是政府支農的主要手段。因此，強化政府支農的職能作用，完善財政支農的政策手段，首當其沖的就是要增加財政對農業的投入，這是促進農業生產穩定發展，從而實現國家的農業發展目標的必要條件。近年來，國家財政的農業投入保持了穩定增長的態勢，但財政農業支出占財政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農業發展的資金需求相比更是相距甚遠。考慮到我國農業生產條件落后的狀況以及加入WTO對農業的沖擊，今后農業財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，逐步提高財政支農支出比重，力爭在“十一五”期間將這一比重由現在的8%提高到12%左右。其一，要確保國家新增財力向農業傾斜。近幾年國家財政收入每年以1500億一2000億元的幅度遞增，據初步預測，這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去。建議國家財政每年新增財力分配要切出10%一15％的份額用于農業，這是強化農業投入的一條重要措施。其二，盡快出臺農業投資法，將各級政府支農行為納入法律規范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實現支持和保護農業的調控目標，改變農業投資中的隨意行為，需要盡快制定和出臺農業投資法。立法應將國家（包括中央和地方政府）的農業投資行為作為規范的主要對象，同時既要明確各級政府的支農職責，也要對其農業投入的數量界限作出規定，這必將促使整個農業投資主體的行為規范，強化政府投資主體的導向功能。
　　
　　（二）優化財政支農支出結構，扶持主導產業和龍頭企業
　　明確農業財政支持的方向和重點至關重要。中國農業已進入一個新的發展階段，面臨著戰略性結構調整。一是要調整農業生產結構，發展有競爭優勢的農產品，發展畜牧業和林果業，促進農產品加工轉化增值，積極發展小城鎮和鄉鎮企業等。為此，財政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優質飼料、區域化優質農產品基地、產業化龍頭企業等方面的支持。二是完善農業社會化服務體系。我國有2.3億個農戶，經營規模小、農產品成本高，靠政府的價格支持和補貼受到限制。關鍵還是要完善社會化服務體系，搞好產前、產中、產后服務。在這方面，財政要增加氣象投入，建立完善各種專門性自然災害氣象預報服務；加強對病蟲疫情監控的投入，減輕農民損失；增加對農產品信息網絡和營銷組織建設的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉、連接國際市場的農產品信息網絡營銷組織。四是調整農產品補貼政策，改變農產品補貼環節。多年來國家財政投入巨資用于農產品流通環節的補貼，效益低下，農業和農民沒有受益，必須進行改革。改革的方向和措施是：大力減少農產品流通環節的財政補貼，把這方面節省下來的資金用于農業生產環節，改善農業生產條件，增強農業發展后勁。
　　
　　（三）發揮財政支農政策的導向功能，加大農村資本市場的培育力度
　　農業財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農業投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農業投入。為了提高社會農業投資的吸引力，需要通過發揮農業財政支持的導向功能，進一步建立農業投入的激勵機制。其一，要調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投入，為社會投資主體增加農業投入創造良好的外部環境。其二，國家要在稅收、補貼和貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵，以吸引社會資金投向農業。