當代中國農村的貧困問題與反貧困工作

摘要:中國農村的貧困問題已有很大的緩解，但中國的反貧困工作仍然任重道遠#65377;市場化的推進和城鄉分割式權利體系的延續是農村貧困問題的深層根源#65377;農村政治和經濟領域的變革實際上意味著國家從農村的部分退出#65377;在社會轉型與制度變遷的背景下，這種退出會強化農村的弱勢地位，從而為貧困問題的解決帶來新的困難#65377;國家以新的方式加強對農村的介入，進而促進農村社會“主體性”的成長與張揚，是從根本上解決農村貧困問題，推動社會主義新農村建設的關鍵#65377;

關鍵詞:貧困;反貧困;城鄉關系;制度變遷;國家介入

中圖分類號:C91文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2006)10-0108-05

從傳統農業社會向現代工業社會的轉變為人類社會徹底擺脫貧困開辟了道路，是人類歷史上迄今為止最深入最全面的一場社會變革#65377;作為一個具有悠久文化傳統與燦爛農業文明的社會主義國家，中華人民共和國的現代化過程與繁榮富強之路頗具特殊性，中國農村的貧困問題與反貧困工作也顯示出自己獨特的軌跡#65377;以往的研究多從“資源劣勢”和“農民負擔”兩個角度闡釋中國農村貧困問題的根源，并認為國家對開發貧困地區經濟資源(含勞動力資源)的支持以及在農村政治經濟領域推行的放權讓利式改革是農村反貧困工作的主要途徑^①#65377;本研究認為，貧困問題及有關反貧困措施的實際作用比現有文獻通常所論述的要復雜得多，需要置于具體的社會變遷過程加以考察#65377;

一#65380;農村反貧困工作的歷程及其面臨的新挑戰

中華人民共和國成立后，通過農業集體化改造及一系列制度安排，農村的政治#65380;經濟與社會發展問題被置于一攬子解決方案中，農村貧困問題被屏蔽于計劃經濟的鐵板之下#65377;1970年代末期以后，隨著國家從農村的逐步退出，農村貧困問題開始進入政府的視野，扶貧成為中華人民共和國政府相對獨立的一項事業，并且顯示出越來越重要的社會意義與影響，成為國家退出過程中在局部加強介入的象征^②#65377;

(一)農村扶貧歷程與成效

貧困是指一個人或家庭的生活水平達不到該社會所認可的標準，這個標準就是貧困線#65377;世界各國確定貧困線的方法很多#65377;中國的官方貧困線(Official Poverty Line)是指維持人們基本生存的最低費用標準(又稱溫飽線)#65377;該貧困線用農村人均年純收入表示，1978年為100元，1984年為199.6 元，1985年為206元，1994年為625元，2003年為637元^③#65377;2001 年，中國政府鑒于以初步解決溫飽為目標的貧困線標準較低， 貧困人口溫飽狀況不穩定，按當年收入提出了865元的扶貧標準，即低收入貧困線(Low-income Line)(2003 年這一標準相當于882 元)^④#65377;按2003年標準，中國政府將人均年純收入在637-882元間的人口稱為低收入貧困人口，將人均年純收入在637元以下的人口被稱為絕對貧困人口#65377;

1978年，中國農村的絕對貧困人口數量為2.5億，貧困發生率為30.7%#65377;當年年底召開的中國共產黨第十一屆三中全會正式提出了加快農業發展和改善人民群眾生活水平的問題，中國的扶貧事業拉開了序幕#65377;此后，中國政府在解決農村貧困問題方面作出了巨大的努力#65377;國家扶貧戰略經歷了從“體制改革推動扶貧”(1978-1985)到“大規模開發式扶貧”(1986-1993)，再到“扶貧攻堅”(1994-2000)的階段性轉變#65377;扶貧思路也實現了從“道義式”到“制度式”，從“救濟式”到“開發式”，從“覆蓋地區”到“扶貧入戶”的轉變#65377;扶貧工作取得了非常顯著的成效#65377;2000年，中國農村絕對貧困人口的數量下降到3209萬人，貧困發生率為3.5%#65377;2004年，該兩項數據進一步下降為2610萬人和2.8%(表1)^⑤#65377;除了國民經濟的整體增長這一基礎性的農村脫貧力量以外，政府與社會各界的扶貧工作在解決農村貧困問題方面發揮著重要作用#65377;

(二)當前農村反貧困工作面臨的直接挑戰

20多年來，中國政府的反貧困工作取得了突出成績，引起了國際社會的矚目#65377;但在反貧困工作進一步推進過程中，政府所面臨的具體困難仍不容忽視，其中比較關鍵的有三個方面:

1. 貧困人口漏出問題比較突出#65377;2001年，根據溫飽線，59.5%的貧困人口生活在貧困村;據低收入線，51.9%的貧困人口生活在貧困村#65377;2004年，根據溫飽線，50.8%的貧困人口生活在貧困村;據低收入線，約47.4%的貧困人口生活在貧困村#65377;三年中， 貧困村覆蓋的貧困人口數不論按絕對貧困線還是低收入線計算都在下降#65377;2001年，按照溫飽線，國家確定的貧困村中約 84.6%的人口不是貧困人口;按照低收入線，72.0%的人口不是貧困人口#65377;2004年，按照溫飽線，國家確定的貧困村中約89.7%的人口不是貧困人口;按照低收入線，79.3%的人口不是貧困人口^⑥#65377;可見，貧困人口的瞄準越來越困難，這對扶貧工作造成了很大的不利影響#65377;

2. 扶貧邊際成本加大#65377;1990年代中期以來，中國政府每萬元扶貧投入(按當年價格計算)所能夠扶持的貧困人口數量呈明顯的下降趨勢，1995年為7.51人，1997年為4.91人，1999年為0.85人，2001年為0.36人(圖1)^⑦#65377;政府扶貧投入出現了邊際產出遞減現象，依靠政府投入在農村所開展的扶貧工作越來越不理想#65377;同樣的資金投入，能夠發揮的扶貧作用已越來越小#65377;中國政府的投入式扶貧，面臨著巨大的挑戰#65377;

3. 返貧問題沒有得到徹底解決#65377;中國貧困人口主要集中在西部山區，這些地區具有較豐富的生物資源和礦產資源，但自然地理條件總的來說很差#65377;或者更準確地說，中國農村貧困地區的自然地理條件存在著阻礙經濟發展特別是農業經濟發展的嚴重障礙，如中國東中部和南部貧困地區多為山區，可耕地少，地形復雜，交通極為不便;西北貧困地區氣候干旱，降水量少，干旱#65380;風沙等自然災害頻繁#65377;因此，這些地區潛在的資源優勢很難轉化成現實的經濟優勢，農民收入來源單一，政府開發式扶貧工作在其中不少地方難以取得成效#65377;加之農村貧困地區社會保障事業落后，脫貧人口若遇疾病#65380;自然災害等突發事件的影響或新增較大額度的教育支出，很容易返貧#65377;

二#65380;農村貧困問題的制度與社會背景

(一)城鄉格局及其在市場化進程中的重構

中華人民共和國成立以后，通過一系列制度安排，中國逐步形成了城鄉分割的二元社會結構#65377;城鄉居民的就業機會#65380;教育#65380;醫療#65380;日常生活用品等各方面資源大多由政府運用再分配手段配給，農村經濟剩余通過政府統一收購過程中的農產品價格“剪刀差”大規模流向城市，成為支持工業化的關鍵性力量#65377;這一時期，重工業#65380;國防及國家動員能力的建設是政府全部工作的中心，城鄉分割及全景式的社會控制適應了政府中心工作的需要，城市與農村分別形成了相互獨立的運作邏輯，并通過彼此區隔的經濟#65380;教育#65380;婚姻等制度再生產著自身#65377;

在城鄉分割的二元社會結構下，城鄉關系是一種不平等關系，農村的發展實際上被邊緣化了#65377;20多年的時間里，農村發展緩慢，農民家庭普遍處于貧困之中#65377;但由于農村內部生產要素的配置和生活資料的供給是高度一體化的，貧困沒有從經濟建設中獨立出來成為一個單獨的問題#65377;隨著時間的推移，由于沒有輕工業發展和城鄉居民消費水平提高所支撐的需求增長，偏重于基礎工業與重工業建設的中國工業化戰略逐漸失去發展后勁，整個社會陷入了不景氣之中#65377;在相當大的程度上因為農村被邊緣化了，農村的變革不易很快構成對中心和整個社會秩序的挑戰，自1970年代末期開始，中國農村首先“摸著石頭”趟起了改革的大河#65377;

農村改革主要是“去一體化”，農民家庭和個人被賦予生產和消費的自主權，農民的積極性得到激發，農村經濟在短期內僅僅因為這種激勵機制的創新就得有了很大發展，并給整個農村社會帶來勃勃生機#65377;但1980年代中期開始，隨著城市中市場化改革的啟動#65380;推進和不斷深化，城市相對于農村的比較優勢迅速浮現，農村逐步陷入新的困境之中，大量“非組織化”的農民向城市流動，二元社會結構首先在經濟領域被撕開了一道道口子#65377;按照比較保守的推算，2004年中國城市中的農民工數量已超過1.8億^⑧#65377;這些城市農民為城市經濟的繁榮作出了巨大貢獻，也為農村走上新的發展道路創造了機會#65377;然而，由于戶籍#65380;社會保障制度等并沒有打破城鄉雙軌格局的限制，城市農民仍無法享受與市民一樣的待遇，城鄉二元社會結構轉變成城市中的市民—農民雙軌格局#65377;城市農民在很多方面受到歧視，成為城市中的“二等公民”^⑨#65377;

如今，城鄉分割的生產要素市場與經濟體系已隨著市場化進程的不斷深入而逐漸消弭于無形，一體化的城鄉經濟與市場已經發展起來^⑩#65377;但這些并沒有為農村帶來真正的轉機，而是孵化出了市場這一抽取農村資源和生產不平等的新機制，因為工業化與現代化進程中的市場本身就是以城市為中心建立起來的，農村在其中處于附屬地位#65377;所以，城鄉之間的收入差距愈拉愈大#65377;問題還不僅如此#65377;更關鍵的是，在以城市為中心的城鄉經濟一體化的同時，市民和農民之間社會參與#65380;社會支持及社會保障體系的分割卻仍清晰如前#65377;換言之，當城鄉分割的社會權利體系仍然維續著再分配體制下城市居民的特權之時，劇烈沖擊著城鄉二元格局的一體化經濟與市場表面上給農村帶來了新的機會，而事實上卻不過是啟動了城鄉之間新的不平等機制#65377;這種雙重不平等機制是理解當前中國農村貧困問題及反貧困道路的一個關鍵#65377;

(二)國家與農民關系的演變

農民在再分配體制下為中華人民共和國的工業化#65380;國防以及國家動員力量的建設作出了重要貢獻#65377;市場化改革啟動以后，隨著城市經濟的迅速發展，農民在國家經濟體系中的地位逐漸降低#65377;特別是在1994年實施分稅制改革以后，中國中央政府的財政收入開始擺脫對農民的依賴#65377;隨著2000年農村稅費改革逐步展開，以及中央政府決定從2004年起逐年降低直至最終取消農業稅，各級地方政府也開始在財政上逐漸擺脫對農民的依賴#65377;農村稅費改革及最終取消農業稅的根本目的在于減輕農民負擔，推動現代國家的建構，為農村乃至整個社會的發展創造良好的條件^{11}#65377;然而，由于縣鄉政府尤其是鄉一級政府的日常運作在很大程度上是圍繞著財政收入展開的(即所謂“吃飯財政”)，農業稅費取消后縣鄉政府依賴中央財政轉移支付和地方非農業稅收維持運轉的同時，其工作目標和重心也相應偏向這些領域，農民和農業逐漸淡出基層政府的視野，基層政府事實上面臨著從“汲取型”政府轉變成“懸浮型”政府而非服務型政府的巨大動力^{12}，國家與農民關系在常規經濟領域開始出現斷裂#65377;

在政治與社會領域，由人民公社體制向“鄉政村治”模式的轉變意味著農村自主治理權利的擴大#65377;1998 年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條規定:“鄉#65380;民族鄉#65380;鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導#65380;支持和幫助， 但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項#65377;村民委員會協助鄉#65380;民族鄉#65380;鎮的人民政府開展工作#65377;”農民獲得了相當一部分地方事務的自治權利，國家權力開始在相當大的程度上退出農村日常生活領域，一個類似于傳統中國的鄉紳的新式精英群體通過選舉走上了鄉村治理舞臺，成為國家與農民關系的中介及理解農村發展的要害#65377;傳統農業社會中，鄉紳扎根于鄉土之中，除出仕為官外通常沒有離開鄉村向上流動的渠道，代表地方利益是他們獲得村民認同，進而積累和擴展其文化資本與社會聲望的關鍵^{13}#65377;不同的是，在現代化和市場化的社會背景下，特別是在不平等的城鄉關系下，當代農村新式精英已經沒有扎根農村的動力#65377;該群體的一個理想的社會流動途徑就是，通過在鄉村治理的舞臺上積累社會資本和經濟資本而逐步為離開農村創造條件(農村中大量住在附近集鎮上的“不在村”村委會成員的存在很好地說明了這一點)，直至通過向城市的流動實現社會地位的提升和生活處境的改善(少數富裕地區的農村并非如此，這種例外不在本文所關注的范圍內，不加詳論)#65377;因此，農村精英并不能真正代表農村和農民的利益#65377;在這種情況下，農村民間組織及以之為依托的市民社會本該逐步成長起來，從而為村級自治與維護農村利益提供文化資源與社會土壤，推動農村社會的健康發展^{14}#65377;然而，中國農村并沒有市民社會的歷史傳統，也沒有發育出其現實基礎，農村新式精英既沒有扎根鄉村的動力機制又缺乏市民社會的制約#65377;這樣，農村精英和“能人政治”在鄉村崛起的結果是，國家所退出的領域不是為農民群體所享有，而是被新式精英所占據#65377;村民自治并沒有真正提升農民的力量，反而成為農村資源合法流向城市的社會機制，削弱了農村的社會團結和農民集體行動的能力，未能為農村經濟發展帶來轉機，農村政治改革所塑造的新型國家與農民關系在現代化和市場化的過程中淪為城鄉關系的附屬物#65377;

(三)農村貧困問題的實質

中華人民共和國成立以后，中國推行了一種強介入式的農村政策，成功地瓦解了具有悠久傳統的小農經濟與相應的社會格局，農村社會深度一體化和勻質化，并以此為基礎建立起了嚴整的內部秩序和極強的國家動員能力，農村經濟剩余通過再分配體制被系統性地轉移到城市#65377;實際上，這一時期國家的強介入立場本身并沒有錯，或者毋寧說正切中了農村乃至整個中國問題的要害，只不過當時強介入的目的主要在于工業化，而不是農村的發展#65377;1970年代末期以降，中國農村制度開始變革，最關鍵的有經濟領域的土地承包制#65380;稅費調整與最終取消農業稅以及政治領域的村民自治等幾個方面#65377;這些變革在相當大的程度上意味著國家從農村主要領域的退出#65377;這種退出本身也沒有錯，關鍵是在退出的同時國家沒有及時在另外一些相關領域推行并加強新的介入，以便支持所退出領域的健康發育#65377;在此情形下，以再分配體制下形成的城鄉不平等關系為起點，國家從農村的退出和市場化向農村的滲透非但沒有為農村開出發展的新空間，反而將農民拋入了一個更深入的不平等機制之中#65377;這是農村貧困問題的深層根源，是認識反貧困事業難點與焦點的關鍵#65377;因此，中國農村的貧困問題不能簡單地視為農村范圍內的事情，而實際上是城鄉關系以及國家與農民關系問題，是農民的社會地位問題#65377;

如果把貧困地區看作財富海洋中露出水面的一個個孤島，自然條件差#65380;交通經濟文化落后等致貧的直接因素可以解釋為什么是這些島嶼而不是那些暗礁露出水面，生產力水平#65380;貧困的制度與社會背景則可以解釋為什么一直有那么一些島嶼未能完全沉浸于海洋之中#65377;救濟式扶貧實際上是鋪向島嶼的汲水管道，開發式扶貧則像鏟除島嶼暴露部分的一項社會工程#65377;開發式扶貧所面臨的深層挑戰在于，一旦財富的海平面下降，原已鏟平并沒入海洋的島嶼又會露出水面，并且其橫截面積可能比上面所鏟除的部分還大#65377;反貧困的根本道路在于通過開源截流使財富海洋的水平面向上提升，直至覆蓋所有的島嶼#65377;現代社會中，生產力持續發展，財富的海平面通常會逐步上升#65377;在這個意義上，貧困終將最后消除(當然，這一過程不會一蹴而就，即使富裕如美國，其貧困問題至今依然存在)#65377;然而，在中國當前所處的這樣一個大轉變時期，由于不平等的城鄉關系將財富拉向城市一邊，農村的財富水域不僅上升緩慢，而且在短期內甚至存在變淺的可能#65377;在這種情況下，開發式扶貧將面臨重重挑戰，當前國家扶貧工作所遇到的邊際成本加大#65380;貧困人口漏出#65380;返貧現象等具體困難即說明了這一點#65377;

三#65380;農村反貧困機制的創新與貧困問題的終結

從其制度與社會背景來看，當代中國農村及其貧困問題面臨兩種前途#65377;一種是國家在農村主要領域繼續退出，市場機制進一步推動生產要素在城鄉之間的自由流動，包括農村精英群體在內的農村優質資源不斷流入城市，農村弱勢地位進一步彰顯，農村逐步淪為一個貧困的碎片式底層社會#65377;在這種情況下，反貧困工作作為國家在市場邊緣地帶發揮作用的一種途徑，將成為一項具有強烈道義色彩#65380;艱難而又帶些酸楚的事業，很難走到它的盡頭#65377;另一種則是，國家在逐步退出農村主要經濟與政治領域的同時，大力加強在社會領域的介入，使該領域成長為市場力量的有效平衡者，為新農村的誕生提供強有力的支持#65377;在這種情況下，農村反貧困工作將在一個新的制度與社會環境中找到堅實的基礎，走上新的道路#65377;從其近幾年所強調的“建設和諧社會”#65380;“堅持科學發展觀”#65380;“建設社會主義新農村”等治理理念來看，中國政府已意識到農村問題的重要性并已展開了相應的探索#65377;這為中國農村發展與農村反貧困工作邁向光明的前途開辟了道路#65377;

為推動農村社會健康發展及邁向光明前途，當前中國農村反貧困機制需要全面的創新#65377;反貧困工作不應該僅作為問題解決機制發揮作用，仍然停留于城鄉一體化進程的邊緣地帶#65377;相反，反貧困工作應該實現從簡單的“經濟開發式”向綜合的“社會開發式”的轉變，既關注導致貧困的各種直接的具體原因，也關注貧困問題的深層制度與社會背景，從而演變成國家在社會領域深度介入的一條途徑，成為重要的社會建設機制#65377;國家應致力于將農村建設成有自己的文化與個性的人類家園，反貧困工作除了在經濟上的幫扶以外，還應包括在民間組織#65380;文化資源和社區精神等領域的開發和建設，包括對農村社會“主體性”的培育#65377;惟其如此，農村才可能有自己的魅力，村民自治才能真正成為遴選和聚積地方精英謀農村福祉的有效機制，基層地方政府才能通過其在承擔農村社會職能過程中所能夠實現的廣泛利益而重新發現農村的價值，主動將根扎入農村#65377;與此同時，國家還應該通過制度創新給予農民在市場中與城市居民一樣的機會和待遇，并通過再分配逐步實現對農民的補償，建立重點針對弱勢群體的城鄉一體化的社會支持與保障體系#65377;這樣，農村貧困問題才可能真正走向終結，農村才能與城市共同綻放在現代化和市場化的園地里，實現城鄉統籌發展與和諧相融#65377;

注釋:

① 沈紅:《中國貧困研究的社會學評述》，《社會學研究》2000年第2期;夏振坤:《貧困問題研究視角轉換的理論綜述》，《華中科技大學學報》2004年第4期;陳端計#65380;詹向陽:《貧困理論研究的歷史軌跡與展望》，《財經政法資訊》2005年第6期#65377;

② 中國官方標準下的貧困問題與扶貧事業均不限于農村，但主要在農村，本文僅討論農村貧困問題#65377;另外，“扶貧”與“反貧困”是兩個既有區別又有聯系的概念，“扶貧”主要指外部力量(政府#65380;國際社會#65380;其他社會力量等)對貧困主體脫貧過程的幫助和支持，“反貧困”既包括外部力量的“扶貧”在內，也包括貧困主體自身的脫貧努力#65377;本文視語境需要和行文方便，交替使用這兩個概念#65377;

③ 國務院扶貧辦:《中國農村扶貧大事輯要》(內部資料)，2001年7月，第494-498頁;李小云#65380;左停#65380;葉敬忠主編《2005年:中國農村情況報告》，社會科學文獻出版社2006年版，第83-84頁#65377;

④ 郭鵬#65380;余小方#65380;程飛:《中國當前農村貧困的特征及反貧困對策》，《西北農林科技大學學報》(社會科學版)2006 年第1期#65377;

⑤ 胡敏華:《我國農村扶貧的制度性陷阱:一個基于組織的分析框架》，《財貿研究》2005年第 6期#65377;

⑥ 曹洪民:《我國扶貧工作的形勢與政策》(國務院扶貧辦會議材料)，2005年，第46-47頁#65377;

⑦ 曹洪民:《中國農村開發式扶貧模式研究》，中國農業大學博士學位論文，2003年，第2-3頁#65377;

⑧ 劉維佳:《中國農民工問題調查》，《數據》2006年第2期#65377;

⑨ 孫立平:《失衡:斷裂社會的運作邏輯》，社會科學文獻出版社2004年版，第101-105頁#65377;

⑩ 盡管農民在這個市場中處于不利地位，即仍然存在著城鄉勞動力價格的二元性，但農村人口(特別是青壯年和精英)仍持續涌往城市，因此只存在城鄉市場在同一體系下的等級性，而不存在城鄉市場的分割性#65377;

{11} 徐勇:《現代國家建構與農業財政的終結》，《華南師范大學學報》2006年第2期#65377;

{12} 周飛舟:《從汲取型政權到“懸浮型”政權》，《社會學研究》2006年第3期#65377;

{13} 馬敏:《官商之間:社會劇變中的近代紳商》，華中師范大學出版社2003年版，第1-57頁#65377;

{14} 徐勇:《村民自治的成長:行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思》，《華中師范大學學報》2005年第2期#65377;

(責任編輯 劉龍伏)