論保障我國產業安全的政府規制建設

摘要:我國在參與國際產業分工的過程中不可避免地遭到發達國家在政治#65380;經濟#65380;技術#65380;乃至意識形態領域等各方面的封鎖和滲透，給國內產業發展帶來了嚴重的安全隱患，政府規制在保障產業安全中具有不可替代的作用#65377;制定政府規制必須跟蹤世界技術進步和產業發展的趨勢，全面貫徹落實科學發展觀，以平等互利地開展國際經濟技術合作為前提，以優化國內經濟環境#65380;維護市場秩序為中心，以提高企業自主創新能力和國際競爭力為重點，確保國家經濟安全和產業安全#65377;

關鍵詞:產業安全;政府規制;規制建設

中圖分類號:F401文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2006)10-0024-03

一#65380;我國產業安全面臨的嚴峻形勢

1. 傳統產業遭受全方位圍攻#65377;在現有的國際產業分工體系中，一方面盡管發達國家在高端技術和新興產業方面占據統治地位，但并沒有放棄對本國還沒有完全淘汰的傳統產業的保護，對我國傳統優勢產品進行多方限制;另一方面，由于我國產業結構和產業發育程度與許多發展中國家大體一致，在國際市場上是競爭對手，也頻繁遭受貿易限制#65377;僅以外國對我國產品發起的貿易救濟調查為例，在對外貿易額不斷創出歷史新高的同時，我國遭受的貿易摩擦數量連續11年位居全球之首#65377;2005年，國外對我國發起貿易救濟調查91起，其中反傾銷立案調查51起，保障措施立案調查5起，紡織品特保35起#65377;從涉案產品來看，主要涉及到大宗化工產品#65380;鋼鐵金屬制品#65380;輕工產品#65380;機電產品#65380;紡織品#65380;電子產品等傳統產業#65377;很多中國的傳統產業產品在遭受反傾銷后，被逐漸擠出進口國市場#65377;21世紀以來，各國又相繼采取各種經濟的#65380;非經濟的措施，如通過頻繁運用反傾銷#65380;貿易救濟措施，通過制定苛刻的安全標準#65380;質量標準#65380;環境標準，通過采用衛生#65380;防疫#65380;市場秩序#65380;特別保障措施等非關稅壁壘，以及道德標準#65380;社會責任#65380;勞工標準等，推行新的貿易保護主義#65377;中國成為新貿易保護主義的直接受害者#65377;

2. 先進技術遭到全面的封鎖#65377;發達國家憑借其強大的經濟實力#65380;技術實力和政治勢力對我國一直采取技術封鎖#65380;高檔產品限制#65380;低檔產品傾銷的歧視政策，中國很難在國際經濟技術合作中得到高新技術#65380;核心技術#65377;美國自從2001年對高科技產品的出口許可證實行重新審查后，相當一部分原先批準的許可證被凍結，對超級電腦#65380;高科技電信設備#65380;半導體設備，以及尖端的機械工具，幾乎完全停止了對華出口#65377;日本政府就專門做過一個對華汽車技術輸出的報告，要求各汽車廠家必須讓中國的汽車技術落后20年以上#65377;即使近幾年我國出口增長較快的電子及通信設備制造業，主要是計算機外部設備#65380;電子元件#65380;通信設備和家用視聽設備，大部分也是技術密集產業或高新技術產業中的低端產品，IT產業鏈的基礎技術#65380;核心技術幾乎被外國公司壟斷和封鎖#65377;

3. 資源型產業依賴國際市場#65377;我國基礎資源#65380;戰略資源相對比較貧乏，供需缺口很大，資源型產業嚴重依賴國際市場，政治風險#65380;市場風險都很大#65377;據商務部最新統計，伴隨著我國外貿進出口額的大幅攀升，我國外貿依存度已經超過了80%，成為世界上外貿依存度最高的國家#65377;2004年，我國的原油#65380;鐵礦砂#65380;氧化鋁的進口依賴度為36～52%，合成纖維原料對國際市場的依存度高達65%，石油資源更是缺口巨大#65377;2005年，我國的石油凈進口已達1.36億噸，占石油全部消費量的42.9%左右#65377;據專家估計，按照目前石油探明儲量和各大油田生產能力估算，近幾年我國國內原油產量的上限為1.8～2.0億噸/年，而2020年我國石油消費量將達到5億噸，有3億噸不得不依靠進口，對外依存度將超過60%，高于美國目前50%的水平#65377;

4. 跨國公司壟斷技術和市場#65377;改革開放初期，進入我國的外資以中小型外資為主，集中在消費品領域，控制力#65380;影響力有限，而現在以跨國公司為主，逐步向基礎性行業#65380;關鍵性行業#65380;支柱產業發展，控制力#65380;影響力很強#65377;跨國公司憑借巨大的技術優勢和經濟實力以及全球性運作的便利，實施限制性商業措施#65380;轉移價格#65380;技術控制#65380;偷逃稅收等行為，壟斷東道國技術和市場，對國家產業經濟安全造成了很大的影響^①#65377;據國家工商總局調查，美國微軟占有中國電腦操作系統市場95%的份額，瑞典利樂公司占有中國軟包裝產品市場的95%，美國柯達占有中國感光材料市場至少50%的份額，法國米其林占有中國子午線輪胎市場的70%#65377;跨國公司在手機行業#65380;電腦行業#65380;網絡設備行業#65380;計算機處理器等行業占有絕對壟斷地位，在輕工#65380;化工#65380;醫藥#65380;機械#65380;電子等行業，已占據1/3以上的市場份額^②#65377;

5. 精英人才大量流失#65377;人才是企業之本#65377;隨著外資的大量進入，特別是跨國公司推行的本土化戰略，通過高薪金#65380;高待遇，抽吸了大量的熟悉中國市場#65380;善于經營管理#65380;具有高技術水平的優秀人才，形成了“一流的人才進外企，二流的人才進私企，三流的人才進國企”的局面，給國內產業，特別是以國有和國有控股企業為主體的基礎產業#65380;戰略產業#65380;支柱產業的發展帶來了巨大的人才危機#65377;近20年來我國共有幾十萬精英學子流失到國外，國家為此投入了巨額的教育經費#65377;國有企業技術骨干集體跳槽到外企的事件屢見不鮮#65377;微軟#65380;英特爾#65380;諾基亞#65380;愛立信等跨國公司在北京設立的研發中心，大多是就地取才#65377;據估計，近兩年我國電信行業的人才流失比例高達20%以上#65377;嚴重的人才流失對國內產業安全的影響猶如釜底抽薪#65377;

二#65380;政府規制在保障產業安全中具有不可替代的作用

政府規制是政府為實現某一特定的社會經濟目標而對市場經濟主體作出的各種具有法律或準法律約束力的規范#65380;引導#65380;限制的行為和措施，包括法律規制和行政規制兩大類#65377;市場經濟條件下的政府規制主要是依靠政府資源的強制力和引導作用，通過運用法律#65380;法規#65380;規章等手段和措施來矯正市場機制內在缺陷，改善市場環境，提高資源配置效率，以貫徹國家意志，實現社會福利最大化^③#65377;政府規制在保障產業安全中具有不可替代的作用，主要體現在以下幾個方面:

1. 政府是決定國家競爭力的重要因素#65377;政府在現代經濟增長中發揮著不可替代的作用，在培育國家經濟競爭力方面表現得更為明顯#65377;國家競爭力越強，產業發育程度越高，抵御風險的能力就越強，產業安全就越有保障#65377;從總體上來看，近30年來無論是在發達國家還是在發展中國家，政府的作用呈加強趨勢#65377;經濟合作與發展組織(OECD)的報告明確強調了政府為企業提供商業環境并影響其競爭力的作用#65377;世界經濟論壇和瑞士洛桑國際管理學院在其《國家競爭力年度報告》中，都將政府作為決定一國經濟競爭力的8個基本因素之一#65377;

2. 政府是維護產業安全的重要主體#65377;在市場經濟和開放經濟條件下，政府作為企業的“守夜人”和國家利益的代表，在維護國家經濟安全和產業安全中是不可或缺的行為主體#65377;最明顯的例子是WTO#65377;WTO是一個管理全球貿易與投資的國際性政府組織，它最主要的職能是制定貿易規則#65380;調解貿易糾紛，但是無論是在貿易規則的制定上還是在貿易糾紛的調解上，各成員方政府始終是在代表國內產業的意志#65380;維護國內產業的利益討價還價，政府的主體地位彰顯無遺#65377;

3. 政府規制是維護市場秩序和產業安全的有效手段#65377;政府制定產業規制的目的是從國家宏觀的角度建立一個公平公正的經濟環境，維護正常的市場秩序，以克服市場的缺陷，彌補市場的不足，保障國內產業平穩健康協調發展，實現國家意志與市場價值#65380;社會價值的協調一致#65377;政府規制產業的理由:一方面出于經濟方面的原因#65377;這是因為自然壟斷#65380;信息不對稱#65380;外部性#65380;公共產品#65380;不完全競爭等因素使得市場機制要么根本無法解決，要么成本過高，政府規制相對而言，具有權威性#65380;節約交易成本等方面的優勢#65377;另一方面出于社會公正和意識形態方面的考慮#65377;例如通過對壟斷的限制，削弱壟斷企業過分強大的經濟和政治權力;通過勞動就業#65380;收入分配#65380;工作環境等方面的直接介入，維護勞動者的合法權利;通過嚴格審查以限制被認為與民族文化和政治意識形態不協調的產業經濟活動，等等#65377;政府規制通過一系列的法律#65380;法令#65380;條例#65380;規章#65380;章程和政策，對經濟活動進行引導#65380;約束#65380;規范#65380;限制，對維護市場秩序#65380;保障國家產業安全，具有綱領性#65380;強制力#65377;

4. 政府規制具有預防和應對突發產業安全事件的能力#65377;政府規制具有強力性#65380;直接性#65380;速效性等特點，對經濟活動的事前#65380;事中#65380;事后三個環節都有相應的預防#65380;處理和補救能力#65377;尤其是行政規制的速效性在應付突發產業安全事件方面的及時性和高效性，決定了它在政府規制中永遠是經濟問題的緊急“制動閥”和最后的“法寶”#65377;這是因為行政規制的命令方式要求各經濟主體對政府的指令迅速地不折不扣地執行，否則就會受到行政處罰#65377;例如前幾年出現的鋼鐵#65380;電解鋁等產業盲目擴張，以及當前房地產的過熱，都是國家通過有關行政規制來進行治理整頓的，它比通過市場信號來傳遞的經濟規制更直接#65380;更迅速#65380;更有效#65377;

三#65380;構建維護我國產業安全的政府規制體系

1. 加強法律規制建設#65377;無論是從依法行政#65380;建設社會主義法治國家的角度還是從構建市場經濟環境#65380;維護市場經濟秩序的角度來說，都應該把法制建設放在政府規制建設頭等重要的地位#65377;從維護產業安全的角度來看，除了管總的普遍適用的法律法規之外，應該重點加強以下法規的建設:一是盡快制定出臺《反壟斷法》#65377;反壟斷是維系市場活力#65380;實現公平競爭#65380;提高經濟效率的重要保障#65377;幾乎所有市場經濟國家都制定了《反壟斷法》，即使是對自然壟斷性的行業也有明確的法律限制#65377;例如，美國對微軟公司的分拆，就是反壟斷的典型案例#65377;針對國外跨國公司大舉進入我國的實際情況，必須盡快制定《反壟斷法》#65377;二是抓緊啟動《企業并購法》的立法程序#65377;由于我國國內企業的發育程度很低，企業規模不大，而國際上的大型跨國公司超大的規模和超強的實力，要收購大多數國內企業是輕而易舉的事情，即使是國內行業排名第一的企業#65377;因此，對于涉及國家經濟安全的基礎性產業#65380;戰略性產業#65380;高新技術產業的外資并購，尤其是外資的惡意收購，要有專門的法律規范和限制措施#65377;三是進一步完善《反不正當競爭法》，對價格歧視#65380;技術歧視#65380;市場傾銷#65380;利潤轉移等不公平競爭行為進行嚴格限制#65377;四是要積極參與WTO新一輪貿易規則談判#65377;規則背后隱藏的是利益#65377;中國作為世界上第三大貿易體，應該在國際貿易規則談判中擁有自己的話語權，實現從適應規則到參與制定規則的轉變，在維護我國及廣大發展中國家的利益方面發揮更大的作用#65377;

2. 強化產業政策導向#65377;產業政策是一國政府為了加快經濟發展，謀求最優經濟效益而制定的優先發展重點產業，扶持幼稚產業，限制過剩產業，以及糾正市場失敗#65380;彌補市場缺陷所制定和實施的一系列經濟政策的總稱，包括產業結構政策#65380;產業組織政策#65380;產業技術政策和產業布局政策等方面的內容#65377;當前，我國產業政策要在以下幾個方面突出政策的引導作用:一是要優化產業結構，重點發展基礎工業和戰略產業，尤其是在工業化進程中要高度重視裝備制造業的發展#65377;這是因為，作為國民經濟基礎產業的裝備制造業的發展水平反映出一個國家在科學技術#65380;工藝設計#65380;材料#65380;加工制造等方面的綜合配套能力#65377;特別是一些技術難度大#65380;成套性強#65380;需跨行業配套制造的重大技術裝備制造能力，反映了一個國家的經濟和技術實力#65377;要大力發展一批有較強競爭力的大型裝備制造企業集團，增強具有自主知識產權重大技術裝備的制造能力，實現核心技術和系統集成能力的突破，建設和完善一批具有國際先進水平的國家級重大技術裝備工程中心，發揮產業集聚效應，形成若干具有特色和知名品牌的裝備制造集中地，逐漸形成重大技術裝備#65380;高新技術產業裝備#65380;基礎裝備#65380;一般機械裝備專業化分工#65380;相互促進#65380;協調發展的產業格局#65377;二是要推進企業結構調整，培育和發展一批在國內市場中占有較大份額#65380;在國際市場上具有較強競爭力的大型企業集團#65377;三是要建立以企業為主體的國家創新體系，全面提升我國產業技術水平和創新能力#65377;要像實施863計劃#65380;火炬計劃一樣，繼續實施科技重大專項計劃，依托重點實驗室#65380;重點工程#65380;重大項目，開發和儲備一批高新技術#65380;關鍵技術，并帶動相關產業的發展#65377;四是要加強各類標準建設，提高國家標準#65380;行業標準和企業標準的等級，完善我國的標準體系#65377;

3. 嚴格市場準入制度#65377;準入規制是經濟規制的一種重要形式，嚴格的市場準入制度能有效地避免無序競爭和資源浪費，是保障國內產業安全的重要屏障^④#65377;發達國家對外資的進入都有明確的政府規制措施#65377;美國在上世紀30年代就制定了《反托拉斯法》，專門設立了外國投資委員會，對重要行業的跨國并購進行評估和審查#65377;中海油公司收購美國尤尼科石油公司的難產就是最好的說明#65377;在德國跨國收購方收購德國公司25%或50%以上股份或表決權時，必須通知聯邦卡特爾局;當收購產生并加強市場控制地位時，這種收購將被禁止#65377;在加拿大任何超過2億美元的并購協議都必須經過加拿大政府批準方可生效#65377;盡管我國也出臺了《外商投資產業指導目錄》，對外商投資產業分為鼓勵類#65380;限制類和禁止類，但是該《目錄》過于籠統，缺乏明確的具體規定和操作程序，彈性很大，尤其是限制類產業的變通條款對外商起不了限制的作用#65377;因此，需要政府有關部門按照《目錄》制定具體的準入規定，并與其他相關的投資政策#65380;財政政策#65380;貨幣政策#65380;技術政策#65380;貿易政策#65380;生態環境標準#65380;產品質量認證體系等配套執行#65377;

4. 完善政府采購政策#65377;近年來我國政府采購市場的“蛋糕”急速增大，《2006年政府采購工作要點》披露的全國政府采購規模達到3000億元#65377;若按國際上政府采購一般占GDP10%的通行口徑計算，我國目前政府采購規模就應該達到1萬億元以上#65377;我國的《政府采購法》于2003年1月1日起正式實施，并將于2007年12月底以前啟動加入世界貿易組織《政府采購協定》的談判程序，提交政府采購市場開放清單#65377;雖然政府采購被譽為“陽光下的交易”，WTO也要求開放政府采購市場，但政府采購并沒有完全的自由化和國際化#65377;事實上，各國政府都不同程度地保留了一些保護本國國內經濟發展的權力，把一些采購項目保留給國內企業，一定價差內優先購買本國企業的產品，所以一些WTO成員方并沒有加入《政府采購協定》#65377;我國還是一個成長型的市場經濟體，在開放的市場競爭環境中，更應利用政府采購這個龐大的購買力來體現國家意志#65380;維護國家利益，支持國內企業，促進產業發展#65377;

5. 健全產業預警機制#65377;產業損害預警機制包括預警監測#65380;分析評估#65380;信息發布#65380;預警應急以及預警效果跟蹤評價#65377;預警機制所體現出來的前瞻性#65380;預防性特征，為維護產業安全起到了“雷達”的作用，是維護國家產業經濟安全工作的關鍵環節之一#65377;我國產業損害預警從2001年開始建設，初步建立了國家#65380;地方#65380;行業#65380;企業“四位一體”的產業損害預警體系，在汽車#65380;化肥#65380;鋼鐵#65380;紡織和電子信息產品等10類重點行業和400多種重點敏感商品進行損害預警監測，為做好維護產業安全工作提供了重要基礎和有力支撐#65377;今后要進一步完善產業損害預警機制，在預測準確#65380;預警及時#65380;預案可行#65380;預控有效上下功夫，把產業安全問題消滅在萌芽狀態#65377;一是要進一步發揮政府主管部門和行業組織在產業預警方面的主導作用，對重點行業#65380;重點地區#65380;重點企業#65380;重點敏感產品的市場供求#65380;價格變化#65380;進出口動態及產業運行效益情況進行全國性的預警#65377;二是要充分發揮專家隊伍的作用，加強產業預警的理論研究和對策研究，運用科學的指標和模型分析方法，建立科學的預警系統，提高預警監測質量，完善預警應急機制#65377;三是要建立完備的科學的產業數據庫和數據直報分析系統，為及時發現問題#65380;準確發布預警信號#65380;科學制定應急方案提供真實可靠的數據#65377;

注釋:

① 王允貴:《跨國公司的壟斷優勢及其對東道國的產業控制》，《管理世界》1998年第2期#65377;

② 侯雪梅:《論在華跨國公司的壟斷行為及其法律規制》，《求實》2005年第1期#65377;

③ 蘇東水主編《產業經濟學》，高等教育出版社2000年版，第48頁#65377;

④ 秦永紅:《我國政府對跨國公司行為規制初探》，《四川大學學報》2006年第1期#65377;

(責任編輯 陳孝兵)