加強對“一把手”的監督和制約

法國近代思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中指出：“一切有權力的人都愛濫用權力，直到有限制的地方為止，權力失去監督必然導致腐敗。”建立權力制約機制，鏟除因權力缺乏監督和制約而導致腐敗的土壤，這是推進政治文明建設的題中應有之義。《中國共產黨黨內監督條例》首次以法規的形式明確黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，即“一把手”。強調對“一把手”的監督，并將其列為監督的重點，抓住了時弊，切中了要害，對改變和解決目前黨內客觀存在的對“一把手”“監督不到”、“監督不力”、“監督不了”的現狀具有積極的現實意義。

“一把手”在領導班子中擔任的是“班長”，飾演的是“主角”，在班子的運轉中處于核心地位；在領導班子成員的權力結構中，“一把手”在決策、用人等方面處于主導地位；在領導班子的工作體系中，“一把手”在工作部署、工作推動等方面處于支配地位；在領導班子的責任架構中，“一把手”在制度的落實、班子整體功能的發揮、廉潔勤政等方面處于表率地位。如果對“一把手”的監督和制約不到位，很容易導致“家長制”，即一言堂、一人做主說了算。加強對“一把手”的監督和制約就是指通過制度建設和發揮組織的作用，使“一把手”作用的發揮在有效的調控和監督下，成為有利于工作、有利于領導班子發揮整體功能的“推動器”。

就制度建設來講，加強對“一把手”的監督和制約，既要重視制度的制訂和完善，更要突出對已有制度的貫徹落實，應當把制度的強制性執行的要求“體現”出來。

一是有效體現民主集中制。民主集中制是我國根本的組織制度和領導制度，當前，貫徹民主集中制，要突出防止和解決兩大問題：一方面是“一把手”集中過度，即“一把手”置集體領導制度于不顧，不尊重、不遵循領導班子的集體領導權和必經的民主程序，個人說了算。另一方面是“副職”民主不夠，即一些“副職”在領導班子內部，或遂“一把手”之愿，聽之任之；或不充分表達自己的真實想法（含不想和不愿表達）；或隨大流得過且過，使民主流于形式。當前要通過“票決制”來健全和完善民主決策機制，有效改變“一把手”在行使表決權（通過或否決）時擁有的絕對權力，使民主集中制成為既是領導體制、工作機制、工作制度和工作環境，更是對“一把手”的監督制約機制，使之成為“一把手”增強領導班子凝聚力、向心力的“粘合劑”。

二是有效體現集體領導下的分工負責制。集體領導是民主集中制原則在領導活動中的重要體現，集體領導是以個人分工負責為基礎的，這種個人分工負責制在一定程度上是分權制，就是在不影響“一把手”全面領導的前提下，適當、合理而有效地進行分權，避免“一把手”的統包統攬，使“一把手”不能獨斷專行。要有效體現集體領導下的個人分工負責制，就必須做到：防止“一把手”以“抓總”為名，賦權過重，大包大攬；防止“一把手”以個人分工負責制為名脫離集體領導后走向集權和專制；重大問題、重要工作應充分醞釀，集體討論，而不是由個人拍板說了算；集體討論決策時，副職要充分發表意見，提出建議，一旦形成決議，由個人按分工進行落實，在工作中做到分工不分家，相互協調和有效制約。

三是有效體現責任追究制。“一把手”是領導班子中的“班長”，依據權責對等的原則，“一把手”權重責任自然也大，當前要防止幾種現象：“一把手”以集體領導、集體決策為名，解脫個人應承擔的責任；“一把手”握有權力而沒有責任所導致的隨心所欲；雖然有明確的責任但沒有追究，或只追究執行者的責任而不追究決策者的責任；責任追究只止于“副職”而不追究“一把手”等。要通過“問責制”的推廣和深化，使責任追究首先成為防堵“一把手”濫用權、亂用權的有效之道。

四是有效體現黨內組織生活制度。領導干部參加“雙重”民主生活會，是黨內民主和黨內監督的重要組成部分，也是黨的優良傳統。而今，只以領導干部身份參加領導班子的民主生活會，而不以普通黨員身份參加黨小組民主生活會的現象比比皆是，這就使得更多的領導，尤其是“一把手”失去了聽取普通黨員意見和建議的機會。因此，“一把手”要增強三個意識，即：普通黨員的意識，聽取意見的意識，接受監督的意識。只有這樣，在黨內組織生活中，才能聽到“真話”和“實話”才能真正了解民意、體察民情，“一把手”所從事的領導工作才會體現民心，才會更有針對性和實效性。

就發揮組織作用來講，各級黨委和干部管理部門起著“用干部”、“管干部”的“控制室”、“導演部”作用。按照黨的干部路線和干部任用要求，作為一級組織，在加強對“一把手”的監督和制約過程中，要有效發揮調度、控制的作用。

一是科學進行領導班子的“角色配置”。要按照公開、民主、平等的原則，選拔有才有學、有膽有識、一身正氣的德才兼備者擔任“一把手”，為領導班子選準“主角”；按照增強領導班子整體功能的要求，配備好具有獨立思考、獨立工作、在其位謀其政的“副職”，為領導班子選好“配角”；按照適量、有效、需要的要求，合理配置領導職數，避免領導職數過多或過少帶來的負面作用。總之，要通過合理搭配，使領導班子成為有機的整體，以整體功能的發揮來均衡“一把手”的強勢地位。

二是實行“一把手”的交流換崗。在實踐中，領導干部如果在一個地方、一個部門長期擔任“一把手”，容易滋長“一把手”的家長制作風，因此，要在堅持實行部門任期制的同時，堅決實行“一把手”、特別是重要部門、敏感崗位“一把手”的交流換崗制度，讓“一把手”在交流換崗中重新進行“角色”的調適和定位，在動態中求得適人適位的最佳配置和作用的有效發揮。

三是建立談心制度，做到適時提醒。因受賄而被判以重刑的廣西玉林原市委書記李乘龍在“自白”中寫道：“我任市委書記５年，沒有一個人找我談過話。如果我開始犯錯誤的時候，有人提醒我一下，我也許不會走上死路。”這其中雖不乏推諉罪過之詞，但也確有發人深省之處，至少凸現了制度上的某些缺失。因此，要將談心制度覆蓋到“一把手”，上級組織（領導）要善于將干部考察、社情民意反映乃至群眾的抱怨等信息進行匯總、提煉，有責任、也有義務把對“一把手”有“微詞”的“忠言”及時反饋，作適當提醒，不可“礙于情面”而種下“禍根”，更不可將無原則的遷就等同于愛護干部。

四是改變對“一把手”的權值過重現象。上級組織更多地通過聽取“一把手”的意見和建議，來了解下級班子的運轉和工作情況是無可厚非的，但實際運作中要避免對“一把手”的權值過重：偏重“一把手”，對權力、對工作、對用人等，過分倚重“一把手”，造成“一把手”的隨心所欲；偏聽“一把手”，對情況的反映、對工作的績效、對干部的評價等，過分偏信“一把手”，造成“一把手”的主觀獨斷；放任變相存在的“一把手”“組閣制”，在領導班子成員的配備上、對下屬單位干部的任用上，或任由“一把手”作主，或只作形式上的把關而造成“一把手”任意作為，甚至形成利益集團。所有這些都要求上級組織既能夠在權力、工作、績效等方面給予“一把手”以客觀、公正、實事求是地考慮和評價，又通過從群眾中來、到群眾中去的方法，來了解下情、把握下情，真正使群眾認可不認可、擁護不擁護成為評判“一把手”的“標尺”。

五是改進和完善干部考察制度。為了更加全面、立體地把握“一把手”，各級黨委和組織人事部門除了沿用一些行之有效的干部考察方法之外，還應做到：拓寬干部考察的內容，要將“一把手”的生活圈、社交圈、個人的興趣愛好等納入為考察內容，因為很多領導干部的政治、經濟腐敗都是從生活腐敗開始的；拓寬干部考察的受眾人員，突破對“一把手”考察只有班子成員和下一級正職參與的人員局限，使更多的干部、特別是群眾“有緣”于“一把手”的考察，因為群眾的眼睛是雪亮的，群眾心中的“秤”也是最公平的，同時也有利于割舍關聯人員之間的利害關系；靈活運用干部考察辦法，除了要深入群眾多聽取意見外，要導入“公示性考察”，即在媒體上公布考察人選，讓更多的人了解和參與到干部考察中來，以獲取更多的考察材料。總之，要通過干部考察方法的改進和完善，了解一個真實的“一把手”，從而對“一把手”的監督及制約的針對性更強、更有效，防止“一把手”的“帶病上崗”可能給黨和國家的事業帶來更大的損失。

（作者系無錫市工商局副局長）

責任編輯：李克海