養路費：違法卻未失效

立法技術上的疏漏使國務院1991年出臺的《公路養路費征收管理規定》處于一種違法卻未失效的尷尬境地。修改后的《公路法》已經在法理上剝奪了它存在的合法性，明知沒有替代性法規卻又不明文延長它的有效期，此中立法深意可謂用心良苦。

[案例]

養路費走過6年違法路

今年7月，河南市民張偉遇到了一件不可思議的事情，他花8萬元買了輛二手車，在辦理相關手續時被告知，該車從1992年起以來一直沒交養路費，14年算下來需要交養路費70多萬元，其中滯納金和罰款共計50多萬元，這個“天價養路費”頓時引起了全國輿論的關注。

這筆巨額養路費收取的依據何在？公路部門的解釋是，這是根據交通部、國家計劃委員會等部門于1991年10月15日聯合發布并于1992年1月1日起實施的《養路費征收管理規定》執行的。

針對這一解釋，8月23日，《檢察日報》發表題為《養路費：最近六年都是違法征收》的文章，文章指出1998年1月1日起實施的《中華人民共和國公路法》，位階高于《公路養路費征收管理規定》，1999年10月31日全國人大常委會通過關于修改《公路法》的決定，取消了征收養路費的規定，改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”。所以，“在目前的法律體系內，《公路養路費征收管理規定》關于征收養路費的規定缺乏法律依據，甚至可以說是完全違法的”。

如若此言不虛，也就是說，一部全國性的法規已經“違法”施行了六年之久，全國交通系統的征稽部門在此期間一直在“違法”收取千千萬萬名車主的養路費，將不應屬于自己的利益據為己有。它不僅構成對法治原則的直接破壞，更令人不能不對政府的公信力產生懷疑。此文一出，即在輿論界掀起了一場軒然大波。

但問題果真這樣簡單嗎？

[解析]

違法卻未失效的尷尬

必須指出，《檢察日報》所刊登的這篇文章，其中對《公路養路費征收管理規定》是否違法的法理分析并不完全正確。

回顧養路費的立法歷程，1991年國務院制定發布的《公路養路費征收管理規定》，是在1987年《公路管理條例》基礎上，對征收養路費的具體辦法做出了規定。1997年《公路法》第36條對公路養護費用的征收進行了第一次改革，規定采取征收燃油附加費的辦法代替養路費，具體實施辦法和步驟委托國務院再行制定行政法規，并明確說明在新辦法施行前，仍實行原有的養路費征收辦法。

這樣一來，1997年的《公路法》就與《公路養路費征收管理規定》形成了一條完整的法律鏈：原則上雖然應該征收燃油附加費，但在征收燃油附加費的具體辦法出臺以前，老辦法仍然有效。

1999年修改的《公路法》對公路養護費用的征收進行了第二次改革，將第36條改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。”

從立法技術上來說，修改后的《公路法》在與以往法規的銜接上出現了遺漏：在國務院制定出新的以稅代費的辦法與步驟之前，原有的公路養路費征收規定是否繼續有效？

這樣一來，從邏輯上看就存在兩種可能，一是原有的與“費改稅”原則相抵觸的法令法規完全失效，不能繼續施行。從法理上來說，一國法律體系是一個由不同位階的法律規范所構成的有機聯系的整體，從維護法制統一與法律尊嚴的原則出發，低位階的法不能與高位階的法相沖突。但這樣一來就會產生極其荒謬的法治悖論：這不僅會直接導致整個國家的公路養護費用的收取完全處于無法可依的狀態，從更深一層的角度分析，制定這樣一種完全缺乏可操作性、明顯會引起混亂的法律，置法律的尊嚴于何處？

第二種可能就是參照1997年制定《公路法》時所采取的銜接辦法，在新規定出臺之前，推定老規定繼續有效，顯然現實中是按第二種情形操作的。第二種理解之所以可行，并不是理論向現實的妥協，而是因為這更符合法治的內在精神：秩序，是法治的核心價值之一。

人總是傾向于在一個相對確定的環境里生活，人對秩序的依賴源于人的深層本性。歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，人們都力圖防止出現不可控制的混亂現象，也試圖建立某種適于生存的秩序形式。盡管人們希望以稅代費的方法來解決養護費用的征收問題，但在這個方法具有現實的可操作性之前，秩序必須維持。一種不太好的秩序也比沒有秩序要好。正是在這個意義上，原有的《公路養路費征收管理規定》仍然在現實生活的層面繼續有效，雖然它在法理上已經死亡。

但不管怎樣，這一立法技術上的疏漏使國務院1991年《公路養路費征收管理規定》處于一種違法卻未失效的尷尬境地。修改后的《公路法》已經在法理上剝奪了它存在的合法性，明知沒有替代性法規卻又不明文延長它的有效期，此中立法深意，可謂用心良苦。

[縱深]

燃油稅難產背后的利益博弈

早在1994年，有關部門就提出了開征燃油稅的動議。其設想是，將現在普遍征收的養路費和其他費用合并組成燃油稅，通過法律的形式調整各部門之間的利益分配關系，并最大限度地節省能源和基礎設施開支。1997年制定《公路法》及1999年修改《公路法》都是這一設想的具體化。

應該說，這一改革是一件利國利民的好事，符合社會發展的客觀需要與大多數人的利益。

不難想象，從養路費到燃油稅的立法三級跳就是為了促使這一設想盡快實現。以法律為杠桿，通過先行在法理上造成養路費征收法規的違法性前提，加大相關部門的法律壓力，從而加速制定具體辦法落實這一立法設想，此舉可謂用心良苦。

而這一舉措也的確產生了現實的效力。改革后既有利益將受到重大調整的交通部門，在輿論的風口浪尖承受著巨大的壓力，甚至被指為“燃油稅出臺的最大障礙”。對此交通部一位主管官員曾向媒體指出，燃油稅改革后存在著相當的利益受損群體，對“這一部分群體如何進行補貼，有關部門甚至連初步方案都沒有”。在這些相關問題得到妥善解決之前，燃油稅改革要落實是不現實的。

實際上，這位官員所指的“利益受損群體”并不僅僅包括需要重新安置的交通部門征稽機構27萬工作人員，從事交通運營的出租車車主與長途汽車車主的利益也會因燃油稅的開征蒙受重大損失，如果這一部分損失不由政府補貼，那么由車主自行承擔是否公平？因運輸成本增加而導致的價格上漲最終又會使改革的代價落到廣大消費者頭上。這還沒有考慮非車用油使用者與農用車車主征收燃油稅后的利益損失。可以看出，這些人并不是少數，而且，即便是少數，抽象的“利國利民”原則也不應隨意剝奪少數人的合法利益。事實上，現實的利益關系并不因法律宣布此為“非法”而就此消失！

所以，關鍵的問題就成了：“利國利民”和“有利于大多數人的利益”這一抽象原則，如何轉化為具有可操作性的技術與方法，具體說來就是解決稅率、征收環節、征收對象、補貼方案、人員安置方案以及中央與地方的分稅比例等一系列技術難題，各方利益主體如何就這些問題形成立法共識。

燃油稅法難產的背后，是轉型時期處于膠著狀態的利益博弈始終找不到一個突破口。高層一次次地宣布“燃油稅將擇機推出”，是一種被迫的無為。既然如此，對這樣一個關涉到千萬人切身利益的立法，為什么只局限在精英（部門主管官員與專家學者）層面，不進一步擴大民主參與的范圍？要突破這一瓶頸，必須真正做到民主立法，變部門立法為公共立法，才能倒逼破解這一難題的大智慧與大氣魄。

天價養路費引發了這樣兩種法治困境：法律使既有的征收制度喪失了合法性，卻又不能提供新的替代秩序；第二，高位階法自上而下的強勢推進，無法改變錯綜復雜的現實利益關系，導致法律被虛置。從歷史的大視角考察，這實際上預示著中國社會的轉型已經走到了一個新的拐點：自上而下發動與推進的制度改革，已經進入到最艱難最復雜的階段；在此階段，每個人都將成為受益者，也完全有可能成為改革的受損者，精英設計的改革理念應該讓位于大眾參與的改革模式。盡管利益分化日益明顯、社會共識的形成日趨困難，但這反而更需要不同利益主體間進行更充分的交流、溝通與博弈，以尋求最佳的利益配置。