岳陽污染事件與隱性地方保護主義

隨著社會經濟的發展，國家政策逐漸完善，國家的法制建設逐步加強，以往那種明目張膽的地方保護主義受到沉重打擊，地方政府也不會無所顧忌。但是由于地方利益的驅動，一些地方政府總是絞盡腦汁，尋找政策漏洞，走向“隱性”的地方保護主義。

[案例]

岳陽污染事件：企業的政策擦邊球

2006年9月6日，湖南省岳陽縣環保局在對新墻河地表水進行例行檢查時，發現砷含量超標。9月8日，岳陽市環境監測中心的數據顯示：水體砷超標10倍。岳陽縣城10萬余居民及下游沿線的6個鄉鎮群眾的飲水安全受到嚴重威脅。9月9日，當地環保部門鎖定的污染肇事發源地為桃林鉛鋅礦。9月10日，國家環保總局派出工作組趕赴涉嫌肇事企業進行實地調查，發現新墻河河床底泥中有存積多年的砷污染物。他們初步認定，這起污染事件不是一起突發性環境事件，是由涉嫌企業常態性排放所致，性質惡劣。

經調查，本次砷污染源來自桃林鉛鋅礦原硫酸廠改建的岳陽浩源化工有限責任公司。該公司是臨湘市政府2004年引進的一家上規模的民營企業，年產硫酸4萬噸。公司辦公室里掛著“臨湘市政府重點保護企業”的牌匾，2004年投產后，該企業一直就沒有進行環保審批。直到2006年5月，當地環保部門才發給企業一張臨時排污證。

據了解，年產10萬噸硫酸以下的企業，屬于國家明令禁止的高污染、高能耗的“五小”項目，浩源公司年產硫酸僅4萬噸，而這個公司居然以“重點保護企業”在未通過環保審批生產如此之久。當地一政府官員介紹說，桃林礦的破產一直讓當地政府頗為頭痛。當初，礦里有8000多名員工，企業破產后，職工的出路成為問題。后來，有人來投資，大部分職工十分歡迎，何況這個廠原本就是生產硫酸的。浩源公司上馬很快，只要工廠不是太出格，一般在政策的邊緣打一些“擦邊球”。

“看似責任在企業，實際根源在當地政府，在地方保護主義，‘政府不作為’是導致污染事件的根本原因。”9月14日，國家環保總局副局長潘岳對岳陽縣砷污染事件直言不諱。

[解讀]

地方保護主義“變異”：從顯性到隱性

由于利益因素，地方保護主義廣泛存在于各個領域。例如，某地方政府用行政命令方式來扶持本地企業和產品；各地之間攔路設卡，禁止外地貨物進入本地市場；衛生防疫部門利用頒發衛生許可證的權力，強制要求經營者購買其指定的消毒產品；公安消防部門限定用戶購買其指定的消防器材；城市建設管理部門規定路牌廣告只能由某廣告公司制作發布；某地方政府為保護骨干企業和外商投資企業，規定不經地方政府領導或其指定部門的批準，行政執法部門不得進入企業檢查執法等等，這些都是顯性的地方保護主義。歸納而言，顯性地方保護主義就是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經濟利益或政治利益，違背國家的法律法規，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。就像案例中提到的臨湘市不顧國家關于禁止高污染、高能耗的“五小”項目的規定，引進年產只有4萬噸的硫酸生產廠，同時給與“臨湘市政府重點保護企業”稱號。

隨著社會經濟的發展，國家政策逐漸完善，國家的法制建設逐步加強，以往那種明目張膽的地方保護主義受到沉重打擊，地方政府也不會無所顧忌。但是由于地方利益的驅動，一些地方政府總是絞盡腦汁，尋找政策漏洞，走向隱性的地方保護主義。

從表面上看，浩源公司是鉆了政策的空子，因為地方政府在政策制定執行方面存在漏洞。案例中環保部門認為河流規模和里程太小，夠不上《水環境監測規范》中的“中小河流”，所以沒有按照有關規定進行監測，而是分季度進行監測，每年4次。而《水環境監測規范》規定：一般中小河流基本站采樣頻次每年不得少于6次，豐、平、枯水期各2次；供水水源地等重要水域采樣頻次每年不得少于12次。在監測過程中，環保部門由于環境監測設備、人才、資金嚴重缺乏，他們沒有對重金屬物常規檢測。同時，有關領導認為新工廠的投產可以解決當地的就業問題，地方政府為了利益，對本地企業的違法行為采取了“不作為”，他們尋找政策漏洞，使政策邊緣成為地方保護主義的溫床。如今，打政策“擦邊球”成為地方政府的生財之道。

可以看出，現在地方保護主義的表現不僅是限定或變相限定本地只能經營購買使用本地的產品和服務、設置壁壘來阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場，利用行政部門在市場中特殊的獨占地位實行行業壟斷，采取行政命令手段干預行政執法和司法工作，還有地方政府為了維護地區利益對企業的違法行為采取漠視態度，利用“行政不作為”牟取利益。正如案例中的地方政府領導從保護本地經濟利益出發，地方行政執法部門“不作為”導致企業無視民眾利益，大量排放污染物，制造了生態污染，給人民群眾的日常生活帶來嚴重威脅。

[啟示]

如何消除地方保護主義

地方保護主義是以破壞區域的長遠發展和協調發展為代價來換取短期的利益。地方保護主義造成區域分割破壞了市場的統一性和競爭的公平性，從微觀上來說，地方保護主義不利于優勢企業的壯大，也不利于劣勢企業的改善。從宏觀上來說，地方保護主義不利于產業結構和區域經濟結構的優化，不利于國家和社會以及消費者個人。可想而知，地方保護主義不是保護了地方經濟和地方利益，而是保護了落后，保護了舊體制，犧牲了公平，湮沒了創新。因此，要打破地方保護主義的藩籬，需要從以下幾個方面采取措施。

更新地方發展觀念。各級政府、官員要剔除長期以來形成的封閉的小生產意識、小農經濟意識、諸侯經濟意識，加強法制觀念、全局意識，不能單純從本地區、本部門利益出發，片面追求“政績”，而應該以長遠發展為重，加強地方政府間的合作。

轉變政府職能，維護市場秩序。政府要調整工作重點，轉變工作方法，要按照健全的市場規則，加強市場管理，清除市場壁壘；要將應該由企業自行管理或可以通過中介機構管理的事務從政府職能中分離出去；要改變過去那種主要以經濟發展指標考核地方政府領導“政績”的做法，逐步將抓好政府職能轉變，著力營造統一開放、公平競爭的市場環境作為干部考核的重要內容。

要抓緊制訂和完善反對地方保護主義的法律法規。加快審議通過《反壟斷法》和《公平競爭法》等市場經濟的基礎法規體系，并在法律中明確規定禁止非法限制競爭行為的一般條款，包括非法限制競爭行為的具體形式、法律責任和處罰措施；盡快修改《反不正當競爭法》以及相關的法律法規，增強其可操作性和針對性；抓緊清理、廢除各地區、各部門制定的帶有地方保護、行業壟斷色彩且與國家法律、法規相抵觸的地方性、行政性法規與規章。

建立相對獨立的司法監督制度。調整按行政區劃設置法律審判機構和市場行政監督機構的現有體系，建立與完善不受地方政府隨意干涉的相對獨立的司法制度和行政執法管理體制，實行地方保護主義責任追究制度，對實行地方保護主義的政府官員進行責任追究。發揮新聞媒體的作用，加強輿論監督。建立權威的區域經濟秩序和競爭公平性的評價體系，并定期在中央權威媒體發布評價結果，從輿論和投資環境兩個方面約束地方保護主義。

（作者單位：中南大學公共政策與地方治理研究中心）