抗戰(zhàn)時期憲政運動與第三種力量

聞黎明先生的《第三種力量與抗戰(zhàn)時期的中國政治》，是近年來國內(nèi)不可多見的一本研究抗戰(zhàn)時期第三種力量（中間勢力）政治活動的專著。該書以史料見長，不少篇幅涉及到抗戰(zhàn)時期兩次憲政運動，過程敘述相當精彩。不過遺憾的是，該書在對史事平鋪直敘之時，卻很少深入挖掘政治現(xiàn)象背后的復雜原因。同樣地，在近年來學界陸續(xù)出版的一些有關中間勢力精英人物的傳記文章中，出于歷史的原因，人們也多是同情他們后來的政治遭遇。但是，回顧抗戰(zhàn)時期的憲政運動，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一時期恰好是中間勢力領導人的黃金時代，他們的民主憲政理念在當時盛行一時。然而遲至今日，當人們在津津樂道那兩次憲政運動時，卻很少有人能夠不為尊者諱，仔細發(fā)掘當年憲政改革口號背后的利益訴求，進而認真反思抗戰(zhàn)時期憲政運動的得失經(jīng)驗。

在憲政制度設計方面，“期成憲草”一般被認為是抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動（1939～1940年）的唯一成果，是當時中間勢力借鑒西方代議制度，對“五五憲草”進行了一次較大的修改，初步實現(xiàn)了從“五五憲草”的總統(tǒng)制到“期成憲草”的議會制的轉(zhuǎn)變。不過，很少有人提到，“期成憲草”矯枉過正，最后形成的“議會制”卻是一種有缺陷的憲政制度，主要是在權力制衡方面存在較多問題，立法、行政、司法三權之間分立有余，制衡不足。

例如，“期成憲草”在設計立法權與行政權的關系時，作為民意機關的國民大會及議政會對總統(tǒng)及行政院的制約是單向的，沒有形成雙向的均衡關系。主要表現(xiàn)為：1．罷免權。國民大會選舉、罷免正副總統(tǒng)，亦可罷免經(jīng)總統(tǒng)任命的行政院、司法院、考試院院長。2．同意權。總統(tǒng)經(jīng)議政會議決方能公布法律案?熏并得依法行使宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約及大赦、減刑等職權，依法宣布戒嚴和解禁。3．不信任權。議政會通過對行政院正副院長及各部委長官的不信任案時，上述行政官員即應去職。4．彈劾權。議政會通過監(jiān)察院提出的對行政院正副院長的彈劾案時，被彈劾的院長即應去職。5．議政會受理監(jiān)察院提出的對正副總統(tǒng)的彈劾案時，總統(tǒng)應即召集臨時國民大會，以作出罷免與否之決定。以上五點表明，總統(tǒng)及行政官員在諸多方面受國民大會及議政會的有力制約。

與此形成鮮明對比的是，總統(tǒng)牽制議政會的權力卻是乏力的。雖然“期成憲草”規(guī)定對于議政會通過的行政院正副院長的不信任案，總統(tǒng)有不同意權，可由總統(tǒng)召集臨時國民大會為最后之決定。如國民大會否決國民大會議政會之決議，則應另選國民大會議政會議政員，改組國民大會議政會。不過在實際政治中，很難想像與議政會同屬立法機關的國民大會能夠否決議政會的決議，所以總統(tǒng)的這種間接否決權，并沒有多大的實際作用。

更重要是在立法與行政兩權關系中，與議會不信任權形成制衡關系的總統(tǒng)解散權卻沒有明確規(guī)定。在議會制度中，為確保立法與行政兩權之間的平衡，針對立法機關的不信任權，行政機關同時保有解散議會的權力。“解散議會成為內(nèi)閣責任的對應物。這樣就建立起行政與議會之間的制衡，因為如果議會解散政府，政府也可以解散議會作為回敬。這就使內(nèi)閣能夠避免完全屈從于議會。而使兩個相互反對的力量多少旗鼓相當，這才會造成兩者之間可能和必要的合作。”^〔1〕

立法權與司法權的關系也是如此。在“期成憲草”中，議政會只要通過監(jiān)察院提出的對司法院正副院長的彈劾案，則正副院長即應去職。而且國民大會及議政會創(chuàng)制、復決的法律一旦生效，司法院就必須執(zhí)行，除非它被憲法解釋委員會宣布為違憲。但是司法對立法權的制約同樣沒有實際意義。“期成憲草”規(guī)定的憲法解釋權并不是司法院單獨享有，而是掌握在憲法解釋委員會手中，司法院只是憲法解釋委員會的三名成員之一，同樣地國民大會議政會也是其中的成員（第三位成員是監(jiān)察院）。這種規(guī)定，與一般憲政民主國家都是將憲法解釋權作為一種司法權力，讓最高法院或憲法法院等司法機關單獨行使的做法截然不同。由于司法院在憲法解釋委員會中并不占有多數(shù)地位，這就使得司法機關在審查法律是否違憲的處分權上大打折扣。

“期成憲草”在立法權制度設計方面，依然延續(xù)了民國初年《天壇憲法草案》的某些做法，主要是為了防制行政權過大，過分突出立法權的地位與作用，從而違背了分權與制衡的基本憲政原理，不切實際地形成了立法（國會）至上，權力之間缺少互相制約的關系，行政權對立法權不能發(fā)揮平衡作用，司法權對立法權也不存在制約作用，立法權卻可以過度侵占行政權與司法權，凌駕在兩權之上，形成立法對行政、司法權力單向的制約關系。在這種體制下，不僅國民黨的黨治將難以持續(xù)，而且國民黨的權力亦將受到嚴重束縛并被置于強有力的監(jiān)督之下而難以再為所欲為。

因此，國民黨對此的反應可想而知。1940年4月，在第一屆五次國民參政會上，許多國民黨參政員反應強烈，蔣介石本人也“對于憲草中牽制政府勢力之規(guī)定表示不滿”。據(jù)梁漱溟回憶說，當時蔣介石的態(tài)度之強硬“為向來所少見”，蔣在即席演說中不但批評該案“襲取歐西之議會政治”，與孫中山的五權憲法“完全不合”，進而指責“期成憲草”“對執(zhí)政之束縛太甚”，實“不能施行之制度”，“今后國人如以國事倚畀于人，亦就不要束縛人才行”。

在翌年10月民主政團同盟成立后公布的《中國民主政團同盟對時局主張綱領》中，一些政治主張也相當積極。如第二條要求當局實踐民主精神，結(jié)束黨治，在憲政實施以前，設置各黨派國事協(xié)議機關；第六條主張軍隊屬于國家，軍人忠于國家，反對軍隊中之黨團組織，并反對以武力從事黨爭；第七條強調(diào)在黨治結(jié)束下，應嚴行避免任何黨派利用政權在學校中及其他文化機關推行黨務；政府一切機關實行選賢與能之原則，嚴行避免為一黨壟斷及利用政權吸收黨員；不得以國家收入或地方收入支付黨費；取消縣參議會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表考試條例。這其實是對國民黨統(tǒng)治合法性的全面否定，無異于宣判國民黨訓政體制的死刑。張群曾對梁漱溟說：“老實對你講，國民黨的生命就在它的軍隊，蔣先生的生命就在他的黃埔系……你向誰要軍隊就是要誰的命！”

但是中間勢力并沒有停步不前，相反在1941年11月開幕的二屆二次國民參政會上，民盟按照成立宣言與政綱目標要求，提出了《實現(xiàn)民主以加強抗戰(zhàn)力量建立建國基礎案》，直接向國民黨方面提出了政治民主化的要求。其中在改革目標方面，要求“政府明令于最短時期結(jié)束訓政，實施憲政”。在立法權方面，要求成立戰(zhàn)時正式中央民意機關，其職權必具備現(xiàn)代民主國家民意機關最基本的本質(zhì)；在政黨體制方面，要求“任何黨派不得以國庫供給黨費”。同時，政府機關不得歧視無黨、異黨分子，及利用政權吸收黨員并強迫公務人員入黨。在軍隊國家化方面，要求“停止軍隊中任何黨派之黨團組織，借以防止以武力從事黨爭”。

提案在遞交到參政會秘書處后，秘書長王世杰就認為它的要點在于“主張取消學校、軍隊中之黨部及早日實施憲政，迅即擴充戰(zhàn)時民意機關之職權”。而這些正是蔣介石最為忌諱的。蔣下令禁止將提案提交大會討論，并怒氣沖沖地指責張瀾：“把我當成宣統(tǒng)了。”國民黨機關報《中央日報》也發(fā)表評論：“任何國家，一值戰(zhàn)爭，便需權力集中，行動迅速，對于平時的傳統(tǒng)民主政治，無不迫于形勢，略加修正。因茍不如是，不足以應付非常，克服時艱。”民盟方面的反應同樣激烈，主席張瀾在與蔣介石發(fā)生沖突后，不理會國民黨方面的反對，自行將提案油印散發(fā)。事實上國民黨方面對民主化進程問題已經(jīng)作出一定的妥協(xié)，在王世杰起草的《促進民治與加強抗戰(zhàn)力量案》中，就提出：“（一）抗戰(zhàn)終了日召開國民大會制憲；（二）擴充戰(zhàn)時民意機關職權；（三）用人不歧視黨外之人；（四）保障人民之合法自由。”

第二次憲政運動時期（1943～1944年），特別是中共提出建立聯(lián)合政府主張，而國民黨以召集國民大會相抵制時，中間勢力的政治行為更加積極。一些人先是主張取消國民參政會。青年黨主辦的《新中國日報》刊文指出：國民參政會自設立以來，“不但不能與民主國家的議會相提并論，而且對于國事是依然無權干預的，它僅僅是政府的一個咨詢機關而已，說得不客氣一點，則是政府的裝飾品、點綴品”。民盟云南支部則以昆明文化界的名義發(fā)出通電，全面否定參政會成績與作用，反對民盟參政員出席參政會，“至最近數(shù)屆會議中，參政會不但不能主持公道，調(diào)解黨爭，且每每以冒牌民意機關之名，供一黨排斥異己之用，卒使重要在野黨派之代表，深懼被迫同流合污，裹足不敢列席。于是國內(nèi)黨派之分裂沖突，乃不得不愈演愈烈，而所謂國民參政會者亦已名存實亡矣……就實現(xiàn)民主而言：直至今日，國民參政會之組織、職權、工作，乃至其一切表現(xiàn)，殆無一不與民主精神背道而馳”^〔2〕。

隨后中間勢力又反對召集國民大會，人們憤怒地譴責蔣介石宣布召集國民大會是“蒙蔽國際視聽”，“拖延國內(nèi)民主”，是“國民黨內(nèi)的少數(shù)分子要繼續(xù)維持權位”，不肯接納“各黨各派開誠合作共挽危局等等要求”，認為這簡直是“拒絕抗戰(zhàn)勝利”。他們要求以“國是會議為戰(zhàn)時過渡的最高民意機關，由該會議產(chǎn)生舉國一致的民主聯(lián)合政府，以執(zhí)行戰(zhàn)時政綱，并共同負擔抗戰(zhàn)及參與一切國際會議、奠定世界和平的責任”。在軍隊國家化問題上，主張“徹底改組國家最高統(tǒng)帥部，使統(tǒng)帥部成為超黨派的國家機構(gòu)，以統(tǒng)一全國軍事指揮，集中全國軍事力量，以便配合盟軍反攻，徹底消滅日寇，爭取抗戰(zhàn)勝利，并保障在民主政治基礎上實現(xiàn)軍隊國家化的原則”。

與此相呼應的是，出席國民參政會的黃炎培等以不參加討論國民大會參政會會議的做法，間接表示反對召開國民大會的立場。青年黨參政員們則直接表示反對，左舜生等人提出召開國民大會的議案，左案提出目前急需解決的絕不是召集國民大會，而是“由政府正式承認各黨派之合法地位，聽其公開活動”。“由國民政府從速召集全國各黨派及無黨派人士所組織之政治會議，解決一切重大問題，包括政府改組，并重訂召集國民大會之時期與具體之辦法”。在提案說明中，左強調(diào)召集國民大會一事“關于國家前途甚大”，必須先行實現(xiàn)民主措施，始可再行定期召集國民大會。左用強硬的語氣宣稱：若國民大會非在本年召開的話，“我們依于我們對這個問題的看法，依于我們對國家的責任感，我們便只好采取另一步驟，保留提出另一最后聲明”。

中間勢力之所以反對召集國民大會，表面原因似乎是為了憲政改革理念，但是最重要的還是自身的政治利益考慮。對中間勢力來說，聯(lián)合政府主張若能實現(xiàn)，無疑意味著長期在野的中間勢力領導人第一次有機會直接參與政治決策，獲取政治權力。有學者指出：“聯(lián)合政府的口號一經(jīng)提出，立即顯示出巨大的政治吸引力。如果說憲政只是為第三方面提供了一個‘研究明午之菜肴’的前景，那么，聯(lián)合政府則提供了‘眼前如何得食’的可能性。聯(lián)合政府就是多黨聯(lián)合執(zhí)政，從而最大限度地代表了第三方面的政治利益。”^〔3〕而國民黨召集國民大會的主張如果能夠?qū)崿F(xiàn)，中間黨派并不能保證在未來的國民大會選舉中取得優(yōu)勢。權衡兩種政治方案的利弊得失，中間勢力當然不會再支持自己過去一直主張的召開國民大會的政見。

最后值得一提的是，中間勢力在這一時期忽略了對國民黨內(nèi)民主派的爭取工作。其實，國民黨內(nèi)一直存在要求憲政改革的民主派，其中以立法院長孫科為代表。孫科是民主色彩濃厚的人物，曾多次指出：“如果憲政不能推行，則民權主義便無從實現(xiàn)，三民主義也無從實現(xiàn)，而所謂政治建設也只等于一句空話。”他承認，憲政時期應當允許別的政黨存在，“不許他黨的合法存在，便不是真正的憲政”。1944年元旦，孫科在中央廣播電臺講《認識憲政與研究憲政》。他一方面批評國民黨內(nèi)某些人在憲政問題上的錯誤觀點，說這些人“忽視抗戰(zhàn)建國同時并進的最高國策，不明白憲政運動就是我們政治建設的根本”。一方面他強調(diào)憲政的實施是“人類生活和國家組織的進步”，它使“古代戰(zhàn)斗廝殺的野蠻行動進到了近代和平禮讓的文明行動”，因此必須迅速完成我們民主憲政的建設。抗戰(zhàn)勝利后，“人民的思想和能力，不但不是民國初年的時代所能比擬，也許比現(xiàn)在進步得多”。他相信“三民主義的憲政必能隨著這次中華民族起死回生的抗戰(zhàn)勝利而徹底實行”，也相信“因為憲政有效，訓政未竟的工作，在未來的一二年內(nèi)必有更大的進展”。其他人物像國民參政會秘書長王世杰曾著有《比較憲法》，是一位知名的自由主義憲法專家。他在草擬參政會組織條例時，在參政會的職權、參政員的遴選條件、在野黨派在參政中的人數(shù)與比例等問題上，均采取了較為開明的立場，并且極力主張賦予參政會立法權，使其成為民意機關。

中間勢力從政的精英人物，并不是不知道國民黨方面的政治目標與策略，但是作為在野的政治勢力，長期以來，他們的權力目標與利益訴求一直被當局壓制，一旦有機會參與政治決策，就迫不及待地希望在未來的制度設計中進行有利己方的權力安排，以增進自身的政治利益。從理性選擇的角度來說，這種做法是符合利益原則的，但是它卻忽略了嚴酷的政治現(xiàn)實，作為掌權的實力派，不僅不會同意自己在未來的制度改革中太多的利益損失，而且還希望通過制度改革增進自己的利益。一旦發(fā)現(xiàn)改革有損于自己的根本政治利益時，國民黨政府的反應，與民國初年袁世凱北洋政府的反應并無不同。所以無論是“期成憲草”的立法至上，還是民盟政綱中的軍隊國家化主張，都不可能得到當局的積極回應。從這個意義上講，抗戰(zhàn)時期的民主派精英，與民國初年的議會政治精英相比較，似乎并無大的進步，依然延續(xù)了民初議會政治的傳統(tǒng)。

注釋：

〔1〕施雪華：《當代各國政治制度——英國》，蘭州大學出版社1998年版，第148頁。

〔2〕《昆明文化界致國民參政會電文》，中國革命博物館手稿原件。

〔3〕鄧野：《聯(lián)合政府與一黨訓政》，社會科學文獻出版社2003年版，第37～38頁。