公共服務型政府目標模式試探

摘要：建設公共服務型政府是我國政府的努力方向。公共服務型政府應該達到“民本、法治、透明”。民本政府是公共服務型政府的靈魂，法治政府是公共服務型政府的關鍵，透明政府是公共服務型政府的基本要求。

關鍵詞：公共服務型政府；民本政府；法治政府；透明政府

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2006)11—0048—03

作者簡介：張娥(1973－)，女，中共江都市委黨校行政管理教研室講師，研究方向為行政管理。48

公共服務型政府的理念，是在20世紀80年代新公共管理運動蔚然成風的背景下首先由西方國家提出的?！靶鹿补芾磉\動”的興起以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志。在整個80年代，英國采取了一系列的行政改革措施：發起反對浪費和低效益的運動，成立了一個效率工作組；實行大規模的私有化，將包括英國石油、英國電訊、英國鋼鐵、英國航空等著名公司在內的40多家大型國有企業賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。這項運動又叫政府再造，后來又經過多次修正。這一理念主張管理就是服務，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共產品。建設公共服務型政府也是我國政府的努力方向，公共服務型政府究竟應該達到一個什么樣的目標呢?筆者就此談幾點粗淺的認識。

一、民本政府是公共服務型政府的靈魂

現在我們經常聽到兩個術語：“以人為本”與“以民為本”，很多人容易將兩者混為一談。但實際上它們是有所不同?！耙匀藶楸尽笔窍鄬τ凇耙晕餅楸尽倍裕耙悦駷楸尽眲t是相對于“以官為本”而言的。在一個社會里，我們當然不能以犧牲人的生存發展條件來去重視物質財富。同樣，在一個民主社會里，民自然應比官更具根本性，因為歸根到底，民是創造歷史的主體，社會發展進步的主體。官由民出，并為民服務，因此，不能將官凌駕于民之上。這方面我們的政府做得還遠遠不夠，就拿在我國頻發的礦難而言，生命權是人最基本的權利，在美國煤礦安全事故并不多見，2005年，只有22名礦工遇難。為什么在中國礦難發生得那么頻繁?死亡人數那么多?在遇到礦難事故以后，一味的是賠錢……多少錢能買回親人的鮮活的生命呢?在這里筆者無意去贊揚美國做得有多好，但如果我們的政府該出手時就出手，使軟件和硬件再完備一點，我們的社會更加關注這一高危工作群體，就不會有那么多的生命離開自己的親人。近年來礦難頻頻，毒大米、毒奶粉等各種影響人們生命安全的問題不斷出現，原因在哪里?可以這么認為，一些地方政府對于企業的“溫文爾雅”是問題頻發的一個關鍵原因。為了政績，為了GDP，最根本的就是為了烏紗帽和晉升及潛在的各種利益，地方政府對于企業的監管不到位。

公共服務型政府必須是民本政府，但目前有一個最大的制約因素就是沒有制度保障。比如，市縣一級領導的考評不是通過民意調查，直接面對老百姓，而是由上級政府說了算。由組織部下去，將各局的局長集合起來，大家談一談，這時候誰敢說書記不好。所以，市縣領導的政治命運是上面給的，肯定是為上面服務。“跟著組織部，年年有進步?！敝挥屑哟竺癖姷臋嗬?，領導干部才能真正為老百姓服務。所以，可以在于部任免體制不作大的改革的條件下，加大老百姓的影響力?？h長、縣委書記上臺，由老百姓來差額選舉。美國礦工的命為什么值錢得多呢?因為美國的地方政府是社會型政府、公共服務型政府。市長是對下負責，對選民負責，對議會負責，只要符合聯邦憲法和州里的憲法就行。以民為本的理念首先就明確了政策法規制定與執行中的服務對象問題，也就是“為誰服務、怎樣服務”的問題。

二、法治政府是公共服務型政府的根基

孟子曾言：不以規矩，無以成方圓。只有先有規矩，爾后才有方圓，并且方圓總是在規矩之內。小到人際關系處理，大到國家治理，這個道理均為適用。對政府而言，最大的“規矩”是什么?當然是憲法和法律。政府應該在憲法和法律的范圍內活動，并依照憲法和法律治國理政。依法行政，尤其是要依憲行政。市場經濟本質上是一種法治經濟。在市場經濟中，無論是政府組織還是非政府組織，無論是行政人員還是非行政人員，都是平等的法律主體。由于政府機關壟斷了暴力的合法使用權，在沒有法律的規范和制約下，政府機關極容易侵蝕、踐踏其他行為主體的權利，而公民和其他主體在公共權力的侵蝕面前往往無能為力，這樣平等的法律地位在這里就不復存在。所以，在建立與市場經濟相適應的行政體制的過程中，各種行政活動都必須得到憲法和法律的承認和認可。對于政府組織做到“法無明確規定不作為”，對于其他行為主體做到“如無違法之舉，政府就不必去干預”，用法律、法規約束政府的權力，在政府和社會之間設置合理的邊界。公民面對公共權力的侵犯，自我保護的能力和手段也會受到限制。2004年4月1日是西方社會的愚人節，北京有一位老漢手舉寫有“公民的合法的私有財產不受侵犯”的牌，來抵抗前來拆他房子的拆遷工作組。從一定意義上講，政府應當對公民的私有財產持一種尊重乃至敬畏的態度。18世紀英國一位名為老威廉皮特的首相在一次演講中曾如此地詮釋私有財產權的神圣不可侵犯性：即使是最窮的人，在他的寒舍中也敢于對抗國王的權威。風可以吹進這間房子，雨也可以打進這間房子，房子甚至在風雨中飄搖戰栗，但是國王不能隨意踏進這間房子，國王的千軍萬馬也不能踏進這間門檻早已磨損的破房子。這就是經典的“風能進、雨能進、國王不能進”的憲政寓言，對庶民財產權的尊重，是政府與執政者真正難能可貴的大智慧。

“五四憲法”的誕生使得我國的政治制度以法律的形式確定了下來，公民的基本權利也莊嚴地寫進了憲法，從此應該進入一個憲政時代了。什么是憲政?憲法是用根本大法的形式把已取得的民主事實確認下來，憲政就是用法治的精神發展和完善這種民主事實的動態過程。兩者的關系憲法是憲政的前提，憲政是憲法的生命。憲法是靜態的憲政，憲政是動態的憲法，沒有憲法就談不上憲政；離開憲政憲法就成了一紙空文。很遺憾的是到目前為止，我國憲法還沒有進入司法程序。雖然有一些，比如山東一個女孩因為被人冒名頂替上了中專分了工作侵犯了她的受教育權，成都一個男孩因為成都人行招考公務員身高限制侵犯了他的平等權等。但這些只是個案，這是我國要實現憲政的一個盲點。這方面，西方發達國家值得我們借鑒。法國有憲法委員會、奧地利有專門的憲法法院。憲法是憲政的前提，但有憲法不一定有憲政；要實現憲政這一過程，政府責無旁貸。因為政府的公共權力是通過憲法授予的。我們的憲法規定一切權力屬于人民，我國權力機關是全國和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責、受它監督。同時政府的公共權力不得侵犯憲法所規定的公民權利。我們的溫總理也多次強調各級政府要做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償，違法要追究”。

三、透明政府是公共服務型政府的基本要求

“暗前操作”是我國政府管理社會的一大特征，百姓切身利益的政策往往是在“幕后”運作出臺。在這種神秘所產生的“權威”下，政府與百姓產生了距離和隔膜，甚至為腐敗現象提供了溫床。而社會主義市場經濟是以公開、透明為基礎的，政府要想更好地擔負管理社會經濟事務的職能，就必須順應趨勢，加快改革步伐，實現政務公開、政策和法規透明。具體地說，透明政府的要義有兩點：一是信息透明，二是程序透明。

過去我們很多信息都不對老百姓公開的，比如在統計數據上長期以來都缺乏透明度和可靠性，“假冒偽劣”問題是非常嚴重的，“村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院”，以至于造成“上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下級騙上級，層層加水，水到渠成”以及“數字出官，官出數字”的荒唐現象時有發生，“虛報”、“少報”、“隱瞞不報”的事司空見慣，經常見諸報端或出現在其他新聞媒體上。盡管國家的統計法頒布多年，但由于其可操作性不夠，統計中有法不依、執法不嚴、違法不究的現象普遍存在，并已經為人們習以為常。數據信息的失真，使政府宏觀調控失去準確依據，從而也就直接導致了政府決策的失靈。這幾年信息的不透明使我國政府深感切膚之痛的應該說就是SARS危機了，突發性事件中的公民知情權比什么都重要。SARS危機之初的教訓表明，由于信息的不公開，以及疫情初期有的政府部門和官員的不負責任的表現，造成了疫情的大面積擴散傳播，對人民的生命健康安全造成了難以彌補的損害。這個慘痛的教訓告訴我們，隱瞞公共信息也是一種嚴重的犯罪。SARS危機把公民對社會事務的知情權提到了政府建設中相當重要的位置，它告訴我們，在一個突發性公共事件當中，瞞報、謊報、誤報比任何行為都更可怕，比任何行為可能造成的損害都要大。在現代社會，公共信息與每一個公民的利益直接相關，因而具有廣泛的社會性。公共信息又有極強的時間性，尤其是突發性事件的公共信息，稍事耽擱都會對社會造成不可估量的危害。因此，建立信息公開制度，讓全社會及時了解公共信息，并由此提高全社會應對各類突發性事件的能力。現在各級政府正在推行的重大事項和政府官員任免公示制度、重大事項的聽證制度、新聞發布會制度、“白皮書制度”、專家參與政府決策咨詢論證制度，以及由所在地居民對政府工作人員進行公開評議制度等，都是信息公開的很好形式。

在我們行政管理中有一個帕森斯定律，其中有一個觀點就是政府具有權力和規模上的自我擴張傾向，所以也難怪我國幾次機構改革都難以擺脫精簡一膨脹一再精簡的怪圈。大的政府體系不僅會越出自身的行政職權邊界，侵犯社會私人領域，而且會導致官僚主義和官員腐敗等行政危害。政府對社會經濟事務進行具體的干預，行政審批事項過多過濫，極容易滋生消極腐敗現象。有些政府部門和地方政府熱衷于行使權力，卻不承擔任何責任，以至于出現了政府權力部門化、部門權力利益化、不當利益合法化的非正?，F象，進而導致濫用權力、權錢交易、以權謀私、以權尋租等消極腐敗問題產生，“管理就是收費”、“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現象層出不窮，屢禁不止。這些現象的存在，既在相當的程度上降低了政府的威信，也影響了社會風氣，惡化了投資環境。所以程序公開也是透明政府的關鍵所在。比如現在不少地方政府參照新公共管理運動中出現在英、德、荷蘭等國政府“一站商店”形式建立了行政服務中心，采取簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業集中為民服務，做到“一卡通行、一窗對外、一站辦理、一票收費”的要求。有些地方還建立了鎮便民服務中心，部分村還建立了便民服務室，初步形成了市、鎮、村三級行政服務網絡。窗口運行杜絕暗箱操作已步入透明化、制度化、規范化軌道，受到民眾的廣泛歡迎。

綜上所述，公共服務型政府發展模式的提出是為了適應市場化改革過程中民眾對政府所提出的更高的要求，建設公共服務型政府模式，不僅在于實現政府管理理念的轉變，更重要的在于實現政府治理方式的轉變，做到“民本、法治、透明”的基本要求，為經濟發展提供良好的市場環境，為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務。

責任編輯：錢國華