養老金改革擴大試點隱憂

八省（區、市）方案在個人賬戶“做小做實試點”的財政補貼方式和基金管理模式上煞費苦心。但不下決心徹底解決巨額隱性債務問題，一切都不過停留于數字游戲

一筆總額約50余億元的資金，近日從財政部（中央國庫）分別下撥到八?。▍^、市）社?；鹭斦??！皵U大做小做實個人賬戶試點”在起跑線前徘徊一年之后，終于邁出了重要一步。

然而，這絕非關鍵性的一步。

據記者了解，擴大試點的八?。▍^、市）的有關改革方案，是在遲滯半年多后，終于在9月初獲得國務院正式批復的。中央財政為做實個人賬戶補助的資金據此向下劃撥。方案還指出，中央財政為做實個人賬戶補助的資金，由?。▍^、市）政府委托全國社會保障基金理事會投資運營，全國社會保障基金理事會承諾較優惠的收益率；中央財政補助之外的個人賬戶基金，則由?。▍^、市）按照國家規定投資運營，并負責保值增值。

由于配套的個人賬戶基金管理和投資運營辦法遲遲未出臺，目前試點地區距離真正做實個人賬戶，尚有不小的距離。

勞動和社會保障部、財政部、全國社?；鹄硎聲鞍耸。▍^、市）社保部門有關人士均向《財經》記者證實，就個人賬戶基金管理和投資運營辦法，目前已形成內部討論稿，但有關方面尚未就重要細節達成共識，正式頒行尚需時日。

試點擴大模式之爭

自國務院在2005年底作出擴大養老金“做小做實”試點的決定以來，有關進展始終并不順利。

做小做實基本養老金個人賬戶的改革試點2001年便從遼寧起步。2003年，試點擴大到黑龍江和吉林兩省。今年年初，國務院決定，繼遼寧、吉林和黑龍江之后，將做實個人賬戶的試點擴大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八?。▍^、市）。

做小做實個人賬戶的具體操作已經形成“遼寧模式”和“黑吉模式”兩種方案。對于擴大試點選取哪一種模式，在擴大試點決定作出之初，有關中央部委決策的分歧便已經顯現。即使在確定為擴大試點的八?。▍^、市），模式選擇的困惑始終在不同部門之間延續，意見亦難統一（參見《財經》2006年第10期“八省市養老改革方案舉棋不定”）。

2006年4月和5月間，試點方案由各地向主管部委呈報。由于試點省市的方案對操作模式有不同的選擇和理解，有關方面要求各地將有關措辭調整為原則性的表述，再次上報。8月前后，財政部及勞動和社會保障部分別起草文件，將不同思路和操作方案進行全面闡述，為國務院最終決策提供參考。經此波折，直到9月初，國務院才對擴大試點方案分別作出批復。

從“遼寧模式”和“黑吉模式”兩種方案的實質來看，有關部門的分歧焦點，集中于對做小做實個人賬戶的財政補貼方式和基金的管理模式。至國務院批復的擴大試點方案面世，這一分歧仍在延續。

目前，中國城鎮職工養老保險實行統賬結合的部分積累制，即養老保險基金由統籌賬戶和個人賬戶共同構成。統籌賬戶以當期職工部分繳費支付當期退休人員部分養老金；個人賬戶通過其個人繳費形成積累，在其退休后，按照賬戶積累資金總額向其支付養老金。

這本是相當現實的制度設計?？墒牵捎诶淆g化趨勢導致退休職工人數逐年增加，加之以往制度體系下養老金欠賬無法厘清，致使統籌賬戶每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用個人賬戶基金來填補統籌賬戶支付缺口，因此形成了巨額空賬。

做小做實個人賬戶就是為了填補空賬，杜絕未來支付隱患；且統籌基金與個人賬戶基金分別管理，以此避免挪用個人賬戶基金。因國家財力限制，賬戶只能通過做小來實現做實，從原來占本人繳費工資的11%調整為8%。東北三省最初是從個人賬戶的5%起步做實個人賬戶，之后將逐年增加至8%。

一旦個人賬戶不再被挪用，統籌賬戶當期發放缺口必然重新顯現。因此，改革的核心在于做小做實個人賬戶后，當期養老金發放缺口由各級財政給予巨額補助。

補缺口還是補賬戶？

各級財政補助究竟是補統籌基金發放缺口，還是直接補個人賬戶？財政部與勞動和社會保障部提供了兩種不同思路。

遼寧省和黑吉兩省分別代表了這兩種補貼模式。遼寧模式按照“補缺口”的模式運作，具體實施時，根據收支兩條線的原則，將個人賬戶和財政補助“劃清界限”。先將市縣個人賬戶基金向省個人賬戶專戶歸集，由省社保經辦機構監督管理。個人賬戶完全記清，一方面做到賬人對應，另一方面要求與基金總數嚴格對應。與此同時，中央補助下放到省財政專戶，然后按照另一條線路，參照各地需求和地方財政補助同時下撥到市縣財政專戶，由地方社保部門負責劃撥，直接補充統籌賬戶的發放缺口。中央補貼額度如果少于統籌發放缺口，還需要地方政府自籌資金補足。

黑吉兩省模式與遼寧有很大差別，可概括為“補賬戶”。具體而言，黑吉兩省個人賬戶基金并未由縣市向省社保部門歸集，而是留在地方，直接彌補當期統籌賬戶發放缺口，因此個人賬戶形式上仍為空賬。同時，中央給予黑吉兩省的財政補助，由上級國庫下撥至省國庫專戶獨立存放，每年登記一定的記賬利息，與仍為空賬的個人賬戶遙相對應，形成“補賬戶”模式。

據記者了解，之所以形成“補賬戶”格局，并非有意為之，仍是由于資金緊缺所致。首先，由于中央財政補貼未能及時撥付到位，地方上不得不先拿個人賬戶應急，事后再補賬戶；其次，由于財政補貼按照做實前一年社會平均工資為基數進行測算，少于實際做實個人賬戶所需金額。

有鑒于此，有不少專家認為，黑吉試點沒有真正做實個人賬戶。

一個基金，兩處管理

事實上，無論“遼寧模式”還是“黑吉模式”，由于方案本身對于補貼的性質和資金的具體流向形成不同的解讀，就為日后方案的實施埋下了分歧的種子。

對于財政補貼的性質，試點方案表述為“做實個人賬戶所產生的資金缺口”。有知情者指出，這一提法“充滿玄機”，并未明確是補“個人賬戶基金”，還是直接彌補因做實個人賬戶而產生的當期統籌基金賬戶缺口。由此，文件對于做實個人賬戶基金管理和運營的規定富有戲劇性。

文件指出：做實的個人賬戶基金與社會統籌基金實行分別管理。中央財政為做實個人賬戶補助的資金，由?。▍^、市）政府委托全國社會保障基金理事會投資運營，全國社會保障基金理事會承諾較優惠的收益率；中央財政補助之外的個人賬戶基金由省（區、市）按照國家規定投資運營，并負責保值增值。

有知情者指出，這等于暗示八省（區、市）試點將采用“黑吉模式”。因為如果采用“遼寧模式”，一旦“因做實個人賬戶中央財政補助的資金”用于彌補當期統籌基金缺口，前者則并無資金可供運營。

然而，“黑吉模式”也產生了一個新問題，即如果根據規定，中央財政補助資金由中央集中管理，在此之外的個人賬戶基金由各?。▍^、市）投資運營，這就意味著一個個人賬戶基金分兩處管理。顯然，這需要制定兩個不同的運營辦法。

對模式之爭，八?。▍^、市）試點方案并未明確提出解決之道。即將出臺的基金管理辦法能否彌合現有的矛盾？能否為個人賬戶基金的管理運營找到一條較優的途徑？兩塊資金的管理如何銜接？有關方面表示，管理辦法不出臺，有關資金便不能真正到位，賬戶的做實仍無法實現。

支付能力困惑

有分析認為，以上分歧的存在，很大程度上反映了中國社會養老保障體系潛藏的尖銳矛盾。由于國家隱性負債的存在，養老金的當期支出和未來支付都存在巨大的壓力。做實個人賬戶正是為預防未來爆發支付危機造成國家的財政金融困境。然而目前的試點方案，卻不得不更多地考慮到當下財政支付的壓力。

或許因為當期財政壓力眼下看起來顯得更為緊迫，根據“黑吉模式”和八?。▍^、市）方案，除了補貼的方式，目前對做實賬戶的規模和范圍的規定，也有利于中央和地方政府減小當期財政補助壓力。

首先，從補貼方式看，八?。▍^、市）方案提出做實個人賬戶采取動態做實、半動態補助的辦法。一般而言，隨著個人繳費工資的增長和參保人數的增加，個人賬戶基金的額度一般保持逐年增長的趨勢，動態做實意指做實額度應隨之增長，半動態補助則表示中央財政補助只根據做實當年的個人基金額度實行定額包干，未來的補助并不隨每年基金總額的增加而增加。這意味著中央財政只支付固定額度的定額包干補助。

其次，從做實賬戶的規模看，東三省均從繳費工資的5%起步做實，而八省（區、市）方案則從3%開始起步做實。

緩解當前財政壓力的思路在試點方案當中處處體現，這導致了更深層的擔憂。有專家指出，目前的操作方式雖然可以緩解當前的財政支付壓力，但并未能真正應對未來支付隱患。從長遠看，巨額隱性債務和越來越大的支付缺口，仍是中國養老保障制度轉軌途中無法逾越的鴻溝。

有識者指出，對于巨額隱性債務和越來越大的支付缺口，徹底的解決辦法還是下決心“一次性還賬”，即以國有股劃轉社?；鸬霓k法來補償隱性債務。否則，做實個人賬戶的改革只能停留為數字游戲。

由于牽涉方方面面的利益，這一決策遲遲不能實施，也使得養老保險制度改革進退失據，左右為難。這不能不說是一個巨大的遺憾。