韓國新村運動啟示

穩定的農民土地權利、切實有效的領導機制和基層民主建設，是新農村建設的機制保障

中國共產黨十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。由此，韓國在20世紀70年代初開展的新村運動引起了人們的廣泛注意。但人們大多關注韓國新村運動的結果以及韓國農村的變化，對新村運動得以成功推廣的機制，卻涉及甚少。本文試圖通過對比韓國新村運動的制度性變遷及其成功的深層次原因，探討中國新農村建設所需要的機制保障。

——穩定的農民土地權利是新農村建設的基石。

毋庸置疑，新農村建設的首要任務是發展生產。大量的事實證明，農業生產的發展和農村經濟的繁榮取決于農民對生產的長期投入；而這種長期投入必不可少的條件，是農民擁有穩定的土地權利。而且，土地也是農民財富的主要構成部分。土地權利穩定，土地才有價值，否則財富便是一句空話。

在穩定的農村土地權利之下，為農村公益目的需要占用農民土地，就必須給農民補償，這一點為全世界法治國家的法律和實踐所確認。韓國的新村運動占用過農民私有的土地，用于拓寬村路、整理土地、興建農民會所等。但是，韓國在新村運動之初，中央政府幾乎拿不出錢來補償農民。由于韓國農民擁有不得隨意調整的穩定土地權利，新村運動需要動用的農民土地，就不得不依靠農民的自愿捐獻。我們在調查中發現，為了拓寬道路以及建設村莊公用設施所需的土地，完全是農民自愿捐獻，沒有強迫。

在中國，由于農民的土地權利并不穩定，土地調整時有發生。村干部可能會將建設社會主義新農村理解為規模經營或集體經營，打著“新農村建設”的旗號，違背《農村土地承包法》有關規定，強行收回農民的土地進行“規模經營”，或將其“承包”出去。其次，村干部也可能會強迫農民進行所謂的“土地整理”，侵占農民土地為自己牟利。另外，由于農民宅基地法律地位一直沒有明確，地方政府和鄉村干部完全有可能在美化村莊和治理環境的“公益目的”旗號下，違背農民意愿，將農民遷入多層建筑，而將宅基地用于非農開發，謀取高額利潤。

所以，在新農村建設過程中，必須首先制定保護農民財產權利并禁止強制捐獻的明確規則。一方面，現行法律明確規定，集體因公益目的收回農民土地應給予補償，因此新農村建設的占地也應該給予補償。另一方面，多數村集體財力不豐，有的還負債累累，補償可能是一句空話，因而只能依賴于農民的捐獻。這就有必要制定具體的捐獻規則——捐獻必須自愿，不得有任何強制行為；并且，必須允許農民拒絕捐獻。

——切實有效的領導機制是開展新農村建設的保障。

社會主義新農村建設是否能實現其預定目標，是否能避免“瞎指揮”和有意識地侵害農民土地權利的問題，關鍵是能否有一套從中央到基層的新農村建設領導機制。在韓國新村運動獲得巨大成功的背后，是領導和協調這一運動的制度創新。

首先，韓國中央政府高度重視，并有著一套行之有效的制度來保證全社會的參與。在新村運動開展的十年間，總統主持召開每月一次的內閣會議，專門研討新村運動的相關問題。

其次，新村運動的基層領導并不依賴當時的農村行政體系，而是在村一級（相當于中國的自然村）成立一個由民主選舉產生的新村運動指導者和次指導者（后者類似于中國的村民代表）組成的“新村運動促進委員會”，來指導和協調新村運動。村長并不是新村運動的指導者。

第三，設立了遍布全國的省級和縣級培訓中心，培訓新村運動指導者。

顯然，中國目前缺乏這一套機制。政府的領導大多還停留在政策倡導上，沒有一套行之有效的機制來具體指導和監督新農村建設各項目標的落實。在農村基層，強勢的村委會習慣于直接介入農民生產生活的各個方面。多年的鄉村行政體制培養出的鄉村干部習慣于“跟風”，而不是在全面領會中央意圖之后自主創新。

另外，在同一行政村中，自然村（或村民小組）之間在經濟條件和自然環境方面存在很大差異，但自然村又缺乏有效的領導機制，只能被動地接受行政村集體的指揮。如果依賴現有行政村集體開展新農村建設，很難避免強勢的村委會不顧這些差異，強行推行全村一律的新農村建設。

如果要在中國開展新農村建設，必須有一套新的領導機制。首先應該考慮的，是將自然村作為開展項目的基本單位，而不是由行政村統一規劃。

其次，必須依靠農民選出來的指導者，而不是現有的村級領導班子來領導項目的實施。現有的村集體領導班子在工作作風上習慣于“惟上不惟下”，在行為模式上又往往注重私利，不適合作為新農村建設的領軍人物。要看到，中國的新農村建設和韓國的新村運動一樣，需要村里的帶頭人以身作則，富有犧牲精神，不計報酬地為新農村建設服務。顯然，現有的村委會難以承擔此重任。因此，應該由村民通過民主程序，推選那些具有無私奉獻精神、樂意為村民服務的人充任新農村建設的領導人。

——基層民主建設是新農村建設的前提。

無論是選舉有別于現有村委會的新農村建設領軍人物，還是決定新農村建設的具體項目，前提必須是充分發揚基層民主，重視基層民主建設。要看到，中國的新農村建設必然要依靠億萬農民自身的努力，很多項目還可能要求農民捐獻承包地、宅基地和投入勞力。顯然，沒有農民自愿與合作，新農村建設必然導致滿足官員意志、但違背農民意愿的強制命令，最終影響新農村建設目標的實現。

韓國的新村運動自始至終都注重基層民主建設，強調農民的參與，一切以農民的意愿為準。新村運動指導者完全是民主產生。指導者候選人由縣或鄉的官員與村長協商后確定，然后交村民大會討論，人選必須由所有村民同意。

中國農村目前缺乏民主機制，村里的大小事務往往由少數幾個村干部或單單是村長、支書決定，作為利益相關者的廣大農民盡管有參與村中重大事務決策的法定權利，但在實踐上往往被村干部剝奪。新農村建設將是一場涉及億萬農民切身利益的事業。可以預料，許多新農村建設的項目一是需要農民的貢獻，二是需要農民的獻計獻策。在目前這種農村基層管理普遍缺乏民主意識的情況下，貿然推行帶有上級命令色彩的“新農村建設”項目，很容易損害農民的利益。

另外，由于新農村建設的資源在很大程度上都由政府提供，如果在資源分配上沒有透明度，同時又不發揚民主決策精神，村干部有可能會截留并轉移這些資源為自己使用。

不過，也要看到，中國農村基層民主建設剛剛開始，或許新農村建設正是加速這一進程的極好機會。韓國的新村運動經驗告訴我們，新村運動不僅美化了村容村貌，改善了農民的生活生產條件，同時也培養了農民的民主參與意識。中國的新農村建設也要求實現“管理民主”，反對不顧農民意愿的強制行為。為實現這一目標，必須制定明確的、具體的指導規則以確保所有農民都能夠有效地自愿參與新農村建設，明令禁止任何強制行為，規定任何新農村建設項目都必須切實經過村民大會討論和村民的多數同意。

與之同時，有必要建立一套有效的監督機制以監督項目實施和政府撥款。與韓國不同的一點是，中國新農村建設中將有大量的政府投入。隨著建立和諧社會的發展觀日益深入，這種投入將逐漸加大。鑒于農村基層缺乏民主監督的現狀，要保證資金切實用到新農村建設當中，建立有效的監督機制就非常必要。除了政府系統中的監督機制，迫切需要在農村建立監督資金資源流向、分配和使用的機制，防止基層干部的截流和濫用。