試論民本政府成長的法治邏輯

摘要：建立一個以人民利益作為出發(fā)點和歸宿的民本政府是我國政府改革和發(fā)展的基本方向和目標。權力依法民賦是民本政府的生成基礎；依法權用于民是民本政府成長的生命活力；以法治化責任矯正偏軌的權力行為是民本政府成長的必備條件。

關鍵詞：民本政府；以民為本；法治邏輯

中圖分類號：D920．0

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)07-0108-03

溫家寶總理在2004年5月《政府工作報告》中強調(diào)指出：“政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民的監(jiān)督。”“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償。”這表明：建立一個以人民利益作為出發(fā)點和歸宿的民本政府已成為我國政府改革與發(fā)展的基本方向和政治目標。盡管我國政權的人民性質(zhì)不容置疑，但塑造真正的民本政府仍是一項艱巨的系統(tǒng)工程，涉及政策、道德、制度各個方面。本文試從法治角度對民本政府成長邏輯作出分析論證，以期對我國民本政府及相關法治建設提供有益建議。

一、權力依法民賦：民本政府的生成基礎

人類權力由何而來，這是許多思想家頗為關注的問題，也存在多種關于權力來源的觀點。自然法學思想家將權力來源歸于自然，神學家認為權力源于上帝的創(chuàng)造，但影響最大的當屬近代啟蒙思想家的社會契約論。社會契約論認為，人們?yōu)榱舜_保生命、財產(chǎn)的安全不受威脅，便訂立契約，把屬于自己的部分權力讓渡給社會，“交由他們中間被指定的人來專門加以行使，而且要按照社會所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈嗟拇硭恢峦獾囊?guī)定來行使。……，政府和社會本身的起源也在于此”。盧梭認為，“政府只不過是一種代理機構(gòu)，作為主權者的人民可以按照其意志廢除、限制或變更它。公共權力的保管人并不是人民的主人，只不過是人民的辦事員罷了。……政府的存在乃是主權者的恩賜。”既然政府權力源于民賦，政府權力應當是為民眾謀福利的政府。但是，由于階級局限性，他們所指的人民無論在理論還是實踐上都并非真正指廣大勞動人民，因為他們所呼吁的民主共和國只能表現(xiàn)為資產(chǎn)階級民主共和國。因此，真正民本政府不可能生成。

社會主義政權的確立，尤其是社會主義憲法的頒布使真正的民本政府的生成具備了前提。我國《憲法》第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”第三條又規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”由此可見，政府的權力來源于人民，人民與政府的關系是委托與被委托的關系，政府為民眾服務是一種義務和責任，而不是恩賜。國家根據(jù)人民的意志，并依法定程序，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國家權力主體來管理國家，行使其管理社會公共事務的權力。同樣，作為代理方的政府，必須遵從委托方——民眾的意愿，為民眾服務，對民眾負責，受民眾監(jiān)督，政府必須在依法賦予的權力范圍內(nèi)，積極回應社會和民眾的基本要求并采取行動予以滿足；政府必須依法積極地履行其社會職能和義務；必須承擔道義上、政治上、尤其是法律上的責任；必須接受來自內(nèi)外部的監(jiān)督和控制以保證其權力責任的有效實現(xiàn)，從而使真正的民本政府得以確立。列寧在談到第一部社會主義憲法——蘇聯(lián)憲法時指出：“蘇聯(lián)憲法所給予的東西，是任何一個國家在二百年內(nèi)也不能給予的，單拿代表大會的次數(shù)來說吧，在實行民主制度以來的一百年中，任何一個民主國家都沒有召開過這么多的代表大會，而我們正是用這種方法來制定共同的決議和鍛煉共同的意志的。”

二、依法權用于民：民本政府成長的生命活力

(一)依法用權于民是民本政府生命活力的保證

依法用權于民才能得到民眾的支持。民本權力即便生成，如果違反民眾利益也就會缺乏民眾支持，失去生命活力。從法的角度看，失去民眾的支持，政府便失去了其存在的合法性基礎。英國思想家彌爾頓認為，人民委托的權力絕對不能濫用，否則權力必須交還給人民。而盧梭更直截了當?shù)刂赋觯骸叭绻蹔Z了人民主權，人民就有權推翻它。”雖然他們所講的人民與我們當今民本權力之民有本質(zhì)區(qū)別，但充分揭示了權用于民對一種民主權力的應有價值，列寧指出：“我們公開宣布了被剝削的勞動人民的統(tǒng)治，——這就是我們的力量，這就是我們不可戰(zhàn)勝的根源。”權用于民才能發(fā)揮人民對政府權力運行公正、合理的推動作用。我國《憲法》還規(guī)定，“行政機關跟其他國家機關一樣，要傾聽人民的意見、建議，接受人民的監(jiān)督，為人民服務，要經(jīng)常同人民保持密切的聯(lián)系。”因此，權用于民的過程必須是依法公開、推進民眾監(jiān)督、民眾參與的過程。政府權力的運行若脫離了法律與民眾的約束與規(guī)制，只會導致權力不當行使和個人意志的泛濫。

因此，在我國推進民主政府改革的過程中，只有保證政府權力的依法運行，才能從根本上體現(xiàn)以民為本、民意至上，建立一個真正的“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的現(xiàn)代民本政府，這也是政府權力存在、運行和發(fā)展的最終目的。

(二)依法用權于民是保持民本政府生命活力的途徑

首先，依法用權于民首先必須法律至上。法律是人民共同意志和利益的體現(xiàn)，因此，法律至上事實上即民意至上。現(xiàn)代民主憲政理論與實踐表明，在實現(xiàn)人民民主與人民主權、追求與構(gòu)建民本政府的過程中，基本人權、法治和民主原則是三個必須體現(xiàn)與珍視的價值觀，而這三點的核心出發(fā)點均體現(xiàn)為“人”字。民本政府不僅要求對民眾提出直接的訴求被動地有所作為，更要在民眾沒有直接訴求時主動地有所作為，嚴格依法履行它對公民所許諾和承擔的各種責任與義務，切實體現(xiàn)民意至上。也正因此，政府在我國法治建設過程中扮演著關鍵角色，保證政府依法用權于民，既是法治建設的根本性要求，也是保持政府生命活力的必然選擇。

其次，依法權用于民在現(xiàn)實實踐中具體表現(xiàn)為：通過積極行使憲法與法律所賦予的權力為公民權利的實現(xiàn)提供政治、經(jīng)濟、文化等條件。《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。”我國的《組織法》及其他相關法律、法規(guī)也直接或間接規(guī)定了公民在政治、經(jīng)濟和文化等各方面享有的權利和自由，以及國家機關的各項職權。政府應采取積極行動改進和完善公民權利的實現(xiàn)機制，如，推進各級地方政府和基層組織自治，增加就業(yè)，加強對就業(yè)的指導和扶持，擴大社會保障的覆蓋面，加大對教育和文化的投入力度，為公民各項權利的實現(xiàn)提供全方位有效保障。

再次，權用于民還表現(xiàn)為，公民權利一旦被侵犯，政府能夠提供及時的權利救濟。從法理上講，有權利必然需有救濟。維護公民權利是政府義不容辭的責任和義務，享有救濟權也是法律賦予公民的基本權利。而權利救濟亦非憑空產(chǎn)生，其實現(xiàn)從根本上依賴政府權力的依法運行。因此，政府依法用權于民理應成為我國公民權利實現(xiàn)與權利救濟的發(fā)展基點和有力保障。如，我國《行政處罰法》中所規(guī)定的行政聽證制度、行政復議制度、行政裁決以及我國行政救濟法所規(guī)定的信訪機制和《國家賠償法》的相關規(guī)定等，均在公民救濟權利的實現(xiàn)過程中發(fā)揮了積極作用。但是，我國政府對公民的權利救濟依然存在缺陷。如，精神損害賠償尚未得到有效落實，當公民權利遭到侵害時，大多都是通過國家司法機關的權力予以保護與救濟，主要表現(xiàn)為國家只重視對不法侵害進行制裁和對受害者在物質(zhì)上予以救濟賠償，而忽視了從精神上給予撫慰。此外，行政機關抽象行政行為得不到救濟也是存在的突出問題。在這種情況下，政府在專注于對具體行政行為侵權進行救濟的同時，也應考慮加強對抽象行政行為侵權的救濟，對侵權的組織、尤其是國家機關工作人員以應有的制裁。

三、依法矯正偏軌權力：民本政府成長的必備條件

政府不是神的創(chuàng)造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦，它本身也是經(jīng)濟人。政府本身也存在權力偏軌的可能性，資本主義國家如此，社會主義國家也不例外。這是因為，首先國家權力的擴張又總是以犧牲公民的合法權益為代價的，因而對于民眾來說，政府權力的擴張性即是對公民權利的侵犯。它使得權力總是不斷地自我膨脹，導致權力濫用和權力腐敗的危險，進而導致國家權力發(fā)生偏軌。其次，人的本性及環(huán)境影響。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”霍布斯說“全人類共同的愛好，便是對權力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休。”這些政治學領域的牛頓定律，無不形象的揭示出人在權力面前以及在環(huán)境的影響下最大限度地追逐權力的本性和欲望。第三，權力制約制度不夠完善。我國憲法規(guī)定我國國家機構(gòu)實行民主集中制原則。人代會、國家行政機關和司法機關各司其責，分工合作。雖然憲法也規(guī)定了“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”，但在實踐中，由于缺乏程序性規(guī)定，權力過分集中于行政機關，司法很難獨立，人代會權力也被虛置，不僅權力分工難以實現(xiàn)而且這種監(jiān)督在實際上也不能起到制約權力的作用。而“現(xiàn)行憲法對國家只授權，不限權”的現(xiàn)象，對行使權力的程序、方式和條件沒有任何規(guī)定和限制，從而導致權力因缺乏法律依據(jù)的制約而發(fā)生偏軌。因此，構(gòu)建民本政府必然要求抑制政府權力的任性和張力，一旦發(fā)生背離民眾要求的偏軌現(xiàn)象，應及時糾正。阿克頓勛爵認為，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”

那么，一旦發(fā)生權力偏軌，政府應如何有效地加以矯正呢，盡管糾正的手段應是多元的，如道德教育、政策、紀律約束與懲戒等，但政府權力責任的法治化是矯正權力偏軌的最有效方式。有權必有責，是民主權力區(qū)別專制權力的根本特征。現(xiàn)代民主政治的法治取向也要求政府必須依法行政，對人民負責并承擔違法行為的法律責任。而矯正權力偏軌的根本，就在于作為法治社會主體的公民依據(jù)正義和公意，并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權力，即以法治權，核心則是法律責任的形式矯正偏離民本要求的權力運作行為。1980年鄧小平在著名的《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”在根本上“還是要靠法制，法制靠得住些。”因為法律責任矯正形式比其他責任形式更具穩(wěn)定性、可操作性，有更大的威懾力，不僅能對政府權力起到偏軌矯正作用，而且可以起到有效的防范作用。正如，英國著名學者哈耶克所說：“撇開所有的技術細節(jié)否認，法治的意思是指政府在一切行動中都受到事先規(guī)定的并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣行使它的制裁力，和根據(jù)對此的了解，計劃他人的事務。”為確保民本政府的順利成長，必須健全各種權力責任法律制度，尤其是我國違憲責任制度，切實改變憲法“無具體懲罰性”的狀況，因為違憲是對民意最嚴重的違反，是權力最嚴重的偏軌，必須得到及時、有效地矯正。