我國黨政關系體制改革的若干思考

摘要：由于經典作家沒有對社會主義革命成功以后，無產階級及其政黨如何處理黨政關系進行過具體論述。而我國黨政關系體制又是在黨領導的暴力革命中、在蘇聯斯大林模式的直接影響下形成的。面對新的執政環境，如何對我國黨政關系體制進行改革，就成為當前我國政治體制改革的重點、難點。筆者認為，在這項改革中，應該不斷鞏固黨的領導地位，革新黨的執政方式。

關鍵詞：黨政關系；改革；執政

中圖分類號：D619

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2006)07－0059－04

廣義的黨政關系，指的是執政黨與國家權力機關的權力運作方式。其主要內容包括執政黨與最高權力機關的關系、執政黨與政府的關系、執政黨黨員角色與國家官員角色的關系。近年來，隨著加強中國共產黨執政能力建設問題的提出，我國黨政關系體制研究再次成為熱點。一些學者分別從黨史、政治學、法學等角度對我國現行黨政關系體制進行了考察，提出各自解決問題的模式。本文力圖在已有研究成果的基礎上，就我國黨政關系體制改革中的一些問題提出自己的看法，以求教于方家。

一

在對我國黨政關系進行思考時，一個基本的前提應該是：社會主義革命成功以后，共產黨人如何處理黨政關系，經典作家沒有提出具體的構想。這就為各國共產黨人根據各國的實際，探索適合自己國家國情的、符合自己國家政治、文化傳統的黨政關系體制提供了廣闊的空間。

經典作家認為，在無產階級取得革命成功以后，作為階級壓迫工具的國家將很快消失，政權已經成為公共管理的機構，因此無所謂無產階級政黨與國家權力之間的關系問題。馬克思在論述巴黎公社政權時說：“總之，一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數不多的幾項職能，都要由公社的官吏執行，從而也就處在公社的監督之下，硬說中央的職能——不是指政府控制人們的權威，而是指由于國家的一般的共同需要而必須執行的職能——會變得不可能，是極為荒謬的。這些職能會存在；不過，行使這些職能的人已經不能夠象在舊的國家機器里面那樣使自己凌駕于現實社會之上了，因為這些職能應由公社的官吏們執行，因而總是處在切實的監督之下。隨著常備軍和政府警察的被廢除實行壓迫的物質力量會被摧毀。”在這里，經典作家根本就沒有涉及到公社內部的無產階級政黨與政府之間的關系問題。這是因為，馬克思認為。在無產階級取得革命成功之后，民眾直接參與公共事務管理，作為民眾政治參與工具的政黨已經消失。作為公共事務的直接管理者——公社，由普選的城市代表組成，代表直接對選民負責，并可以隨時撤換，“公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。一向作為中央政府的工具的警察，立刻失去了一切政治職能。而變為公社的隨時可以撤換負責機關。其他各行政部門的官吏也是一樣，從公社委員起，自上而下所享有的一切特權以及支付給他們的辦公費，都隨著這些官吏的消失而消失了。社會公職已不再是中央政府走卒們的私有物，不僅城市的管理，而且連先前屬于國家的全部創議權都已轉歸公社。”

在十月革命以前，列寧強調無產階級政黨應該在領導無產階級奪取政權、走向社會主義、建設自己社會生活的事業中擔當“導師、領導者和領袖”的角色。但是如何具體承擔這一角色、如何處理黨和國家權力的關系，列寧卻沒有進行具體論述。十月革命勝利后，新政權首先面臨的最為關鍵的問題是對付國內外反動勢力的進攻，鞏固新生政權。迫于形勢的需要，俄共(布)在實踐中把本來屬于蘇維埃政權機關的權力集中在黨的手中，而蘇維埃國家機關“主要起鼓動和宣傳中心的作用。”因此，列寧曾強調黨對國家政權的“全部工作”和勞動者一切組織實行“全部領導”，“全部統治”和“絕對統治”。但是國內戰爭結束后，隨著經濟建設的全面展開，在經濟建設中如何“規定黨的機關和蘇維埃機關之間的正確分工，明確地劃清兩者的權利和職責方面的界限”被提上議事日程，以列寧為首的布爾什維克黨在處理黨政關系問題上進行了一些新的探索，如俄共(布)第十_次全國代表大會決議強調：“黨組織無論如何不應當干預經濟機關的日常工作，應當不要發布在蘇維埃方面的行政命令，黨組織應當指導經濟機關的活動，但無論如何不應硬去代替經濟機關，或者使經濟機關處于無人負責的狀態。”此后，列寧在如何處理黨政關系方面提出了一些新的基本原則，進行了一些新的探索，但是，列寧的黨政關系理論“不可避免地帶有歷史的局限性，它在理論上并未窮盡黨政關系方面的科學認識，實踐上也沒有使蘇維埃俄國黨政關系中存在的問題得到解決。”

在斯大林時期，蘇聯領導人也對黨政關系有過不少正確的論述，但是斯大林在黨政關系理論上至少犯了以下錯誤：第一，斯大林認為黨具有國家政權的屬性，黨是國家政權的一部分，而且是核心部分；第二，斯大林還把具有國家政權組織地位和職能的蘇維埃和工會、合作社、青年團等同起來；第三，斯大林在強調黨對蘇維埃領導權力的同時，也遏制蘇維埃發揮行政職能。在這種錯誤理論的指導下，蘇聯逐漸形成了斯大林式的黨政關系模式，這一模式的主要特征是“黨直接掌握國家權力，黨政融為一體，以黨代政，把黨的力量強化到了無以復加的程度。黨成為國家機器的一部分，成為凌駕于社會之上的力量。”實踐證明，斯大林的黨政關系模式是對社會主義國家黨政關系的極端扭曲，是錯誤的，是蘇共失去執政地位的重要原因之一。

因此，在思考我國現階段黨政關系體制的改革時，必須清楚的是在社會主義實踐中，并沒有一種經典的、完全正確的黨政關系模式。社會主義國家應該如何處理黨政關系問題，必須依靠各國共產黨人，在實踐中根據自己的國情，從實際出發，以開拓創新的精神和理論勇氣對社會主義國家的黨政關系進行各自的探索，從而豐富和發展馬克思主義理論寶庫。

二

我國當前的黨政關系體制是在特殊狀態下形成的。在這過程中，既受到戰爭年代特殊情況的制約，也受到建國以后在探索社會主義建設道路過程中所犯錯誤的影響。但不管哪種情況，我國當前的黨政關系模式都帶有前蘇聯斯大林模式、共產國際的深深烙印。

土地革命戰爭時期后，在中國共產黨領導的根據地建設中，黨政關系問題開始出現。此后，以毛澤東為代表的中國共產黨人曾經比較關注如何正確處理黨政關系，并提出過比較正確的觀點，如早在土地革命戰爭時期，針對當時蘇區政治生活中不正常的黨政關系狀況，毛澤東就曾指出：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情形是很多的。政權機關里的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。以后黨要執行領導政府的任務；黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”抗日戰爭時期，毛澤東首先強調黨的領導地位的取得不是依靠數量上的優勢，“而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”其次，毛澤東要求政府系統、參議院系統及民眾團體中的共產黨員“必須與黨外人員實行民主合作，傾聽黨外人員的意見，和他們一起，共同商量問題和解決問題，共同遵守少數服從多數、局部服從全體、下級服從上級的民主集中制，并須使黨外人士有職有權，敢于說話，敢于負責。”最后，毛澤東還對政府及參議院等部門中黨組織的任務、應該扮演的角色進行了闡述。他指出，黨支部的任務是對黨員進行黨的教育，領導黨員成為工作的模范；團結黨外人士，保證該部門工作任務的完成。同一時期，鄧小平同志也有不少關于如何處理根據地黨政關系的經典論述。如鄧小平同志指出，黨的權力只限于“命令政府中黨團和黨員”、而“絕對沒有命令政府的權力”。黨在領導政權工作時，必須貫徹民主的精神等等。

新中國建立以后，黨政曾在短時期是分開的，黨并不直接插手政府事務，同時黨對國家生活的領導地位有體制上和制度上的保證，黨中央通過在政府各部門中的黨組織貫徹黨的路線、方針和政策。但是隨著毛澤東有關過渡時期設想的變化，過渡時期總路線的提出，建國初期建立的黨政體制出現了變化。1953年初，中央決定：“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經過中央討論和決定或批準以后，始得執行。政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。”從體制角度看，中央的這一決定將黨政之間的間接關系改為某種程度的直接關系，新的體制關系實際上是黨中央下屬政務院(國務院)、政務院(國務院)下屬各部、委。盡管此后黨政關系體制方面出現過一些變化，但這些變革實質上是建國初期黨政不分的關系模式基礎上發生的，方向是黨對權力的掌握和控制朝著極端化方向發展。十一屆三中全會以后，盡管我們在黨政關系上進行了一系列改革，但是建國以后逐漸形成的黨政關系體制模式并沒有發生根本性的改變。

值得注意的是，我黨在處理黨政關系問題上，一直受到蘇聯、共產國際的影響。有學者提到：“我黨解決黨政關系的思想是建立在列寧關于蘇維埃國家學說的基礎之上的”，同時“一些涉及黨政關系的文件甚至是在共產國際的直接參與下制定的。在無實踐經驗的情況下，黨只能以蘇聯當時的黨政關系為借鑒。”這就導致：一方面，以毛澤東為代表的中國共產黨人在中國革命中，就如何處理黨政關系進行了艱辛的探索，并取得了相當的成就；但另一方面，這一問題一直沒有得到很好的處理，相反，黨還逐漸強調一元化領導，將權力逐漸集中到黨和黨中央。

現存黨政關系體制的形成除了受到來自外部的影響以外，還與革命戰爭年代中國共產黨面臨的復雜局勢相關。革命戰爭時期，局勢瞬息萬變，要求在短時間內做出決策，在某種程度上確實不具備充分發揮民主的條件，同樣也不具備在黨政之間進行合理的分工條件；同時在反對高度集中的政權的革命過程中，如果革命政權的權力過于分散，這可能在理論上符合政治運作規律，但在實踐中則可能導致失敗。這就極容易導致革命者在革命中建立高度集中的體制。

通過對我國現今黨政關系體制模式形成過程的簡單梳理，我們能夠獲得這樣的結論，即這種黨政關系體制是在特殊狀態下，在按照斯大林模式進行社會主義革命和建設過程中，又慣性式的沿用革命戰爭年代的工作方式和領導方式等特殊狀態下形成的，并不是根據我國國情的最佳選擇。在形勢發生變化以后，需要我們對制約我國政治體制改革的黨政關系體制進行相應的變革。

三

十一屆三中全會之后，鑒于建國以后形成黨政關系模式帶來的問題，黨在進行理論創新的同時，也采取了一些具體的改革措施。

1980年初，在對建國以后黨的歷史經驗進行科學總結時期，黨就明確提出要改革黨政之間的特殊體制。1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上提出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記。權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。現在再也不能不解決了。”十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也指出：“必須正確處理黨同其他組織的關系，從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權。”此后，隨著政治體制改革被提上議事日程，黨在黨政關系改革方面還采取了一些具體的措施，如“撤消了與政府機構重疊對口的部門，中共中央政治局和書記處的一部分成員以及地方各級黨委的第一書記不再兼任政府工作，凡屬于政府職權范圍內的工作，由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，黨組織基本上不再包辦代替政權機關的工作。”1990年以后，以江澤民同志為核心的黨中央開始從依法執政、提高黨的執政能力等角度重新審視我國的黨政關系模式，黨的十五大提出依法治國的基本方略，要求從制度和法律上保證黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。十六大又提出實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。十六屆四中全會在黨政關系方面又提出：“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”

盡管在改革開放的新時期，我黨在如何處理黨政關系的理論和實踐方面都不斷有創新，但是建國以后形成的黨政關系體制還沒有得到徹底改變，這一體制存在的問題也沒有得到完全解決，作為政治體制改革的重要內容之一的黨政關系改革仍然是我國體制改革的關鍵。筆者認為，目前的黨政關系模式還存在缺點，其中最主要是黨政界限模糊，黨政不分、以黨代政導致政治運作效率較低。

目前的黨政關系形成于中國革命和建設的特殊時期。在革命中，黨必須通過暴力革命的方式與敵對政權作斗爭，為了組織群眾、教育群眾，取得革命的勝利，必須形成一個威權中心；在黨由革命黨轉變為執政黨之后，隨著計劃經濟體制的建立，為了集中一切資源進行經濟建設，有必要建立起與高度集中、統一的計劃經濟相匹配的權力運作模式。但是在我黨從一個在封閉狀態下的執政黨轉變為一個在開放的條件下的執政黨，從一個計劃經濟模式下的執政黨變化為一個在市場經濟下搞經濟建設的執政黨以后，原有黨政關系模式的缺點就逐漸暴露出來。

我黨的執政環境，僅就國內環境而言，已經發生了重大變化。在經濟方面，單一所有制和計劃經濟體制已逐步為以公有制為主導、多種所有制并存的社會主義市場經濟所取代；政治方面，由原來低水平政治參與向民主政治轉變，由“無限型”政府向“有限型”政府轉變，執政黨與國家政權的關系被重新理順等；在文化方面，由原來主流意識形態占絕對優勢向多樣化特點增強的方向發展，傳統文化、西方文化與原有主流文化互相交織，人們的信仰、價值觀正在發生巨大變化；在社會方面，隨著我國的社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和收入分配方式等越來越呈現多樣化的趨勢，原有的二元化結構受到很大沖擊。社會階級、階層日趨分化瓦解，社會成員流動性空前提高，社會身份的變化加速。

四

對于如何處理我國新形勢下的黨政關系，學界提出了諸多設計。有人提出應該使我國黨政關系“規范化”。朱光磊、周振超認為，“‘黨政分開’是一個在特定歷史時期形成的具有特定內涵的概念。從中國政治發展的歷史進程來看，‘黨政分開’的提法是針對‘黨政不分’的現象提出來的，其思想內涵是正確的，應該堅持。然而，這一概念內涵和外延不清所造成的模糊也是顯而易見的。‘黨’和‘政’之間，應當是宜分則分，宜合則合，而不宜籠統地講‘黨政分開”’。因此應該使黨政關系“規范化”，并認為黨政關系規范化包含三個方面的內容，即規范“黨”和“政”之間聯系的方式、方法、程序和手段；規范“黨”與“政”之間所形成的關系；規范黨在政府過程中的運作模式。劉琳則提出建構真正符合社會主義民主和法治精神的黨政關系模式必須確立三條基本原則，即必須堅持共產黨對國家政權的領導；必須堅持實行黨政職能分開；黨必須在憲法和法律的范圍里活動。

在思考如何進行黨政關系體制改革時，首先應該清楚黨權和政權是兩種不同的權力，其性質、來源都不一樣。國家政權來源全體人民的授予，而黨的權力來源于全體黨員的授予；國家權力的行使，體現了全國人民的意志，而黨的權力的行使，則體現的是全體黨員的意志；同時兩種權力行使的目的也不一樣，黨行使權力，是支持和保障人民擁有當家作主的權力，而國家權力機關，就是要由人民來行使的。

有學者提出，政黨在民主政治中的作用體現在以下三個方面：首先，政黨是民眾參與政治的工具；其次，政黨是溝通民眾與政府聯系的橋梁；第三，政黨是人民控制政府之手的延伸。在現代民主政治中，政黨并不是政權本身，而是民眾與公共權力(政府)之間的橋梁。通過定期的選舉，民眾將公共權力交到某一政黨手中，使該政黨成為執政黨。“在此條件下，執政黨對公共權力實施控制只不過是民眾對公共權力所有權的邏輯延伸。因此，這種控制的每一步都以是否反映民眾的要求為準繩。”因此，改革的基本思路應該是扭轉我國黨政關系中的錯位，使黨真正成為人民控制政府的工具，而不是政府和國家權力本身。

其次，改革的基本方向不應該是削弱黨的領導，而是加強和改善黨的領導；不是動搖黨的領導地位，而是變革黨的執政方式。在談到黨政關系改革時，很容易使人們疑惑這場改革是否會導致黨的領導地位的削弱。其實大可不必有這種擔心，因為我們要改革的不是黨的領導，而是黨的執政方式。我黨領導地位的取得是因為她能代表最廣大人民群眾的意愿，并根據民意的變化迅速調整自己的政策。只要能夠代表民意，體現最廣大民眾的要求，就能夠獲得民眾的支持，從而獲得并穩固自己的執政地位。當然，領導地位和執政方式是互為關聯的兩個方面。領導地位取得以后，可以采取多種執政方式進行執政；而執政方式是否得當確實可能影響黨的領導地位的穩固。新中國建立以后，中國共產黨已經取得了國家政治生活中的領導地位，但是這并不等于目前之執政方式乃最佳選擇。因此，如何實現自己對國家權力的最佳領導，如何處理黨與國家權力之間的關系，即如何執政，仍然是我黨面臨的一個重要課題。而在新的執政環境中，通過對執政方式的不斷改革，只要我們謹慎把握、循序漸進，不但不會動搖黨的領導地位，反而能不斷提高黨的執政能力，從而穩固黨的領導地位。

再次，在對我國黨政關系的改革過程中，應該學習和借鑒西方國家的政黨執政經驗。盡管在西方國家，各國政黨亦沒有固定的、統一執政模式，其中有的模式確實也不一定適合我國歷史文化傳統，但是，在我國政治文明建設過程中，吸收西方國家包括政治文明在內的優秀文化成果，應該是當前政治文明建設的重要內容之一；同時，民主并不是資本主義社會的特權，在經典作家那里，脫胎于舊制度的社會主義社會應該吸引更多的民眾參與政治，因此，在思考我國黨政關系改革時，應該學習和借鑒并遵循民主政治體制中政黨執政的一般規律，并將這些規律與我國特殊的歷史傳統、文化傳統，政黨傳統結合起來，探索適合我國國情的黨政關系體制模式，逐漸建立我國社會主義的民主政治，推進我國社會主義政治文明建設。