工會法與農民工權益保障研究

摘要：農民工已經具有階層性的新特征，農民工具有迫切的組織需求，這個組織就是工會，工會組織對于農民工權益保障具有重要作用。工會對農民工權益維護主要體現在簽訂集體合同、對解除農民工勞動合同提出意見、對用人單位裁減農民工發表意見、對用人單位延長勞動時間做出決斷和參與勞動爭議五大方面。

關鍵詞：工會法；農民工；權益保障

中圖分類號：D922．56

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2006)07－0168-03

長期以來，中國工會面向和保護的是擁有城鎮居民身份的職工，數量龐大的農民工則一直因其身份認證屬于農民，被人為地排除在工會組織之外，使農民工游離于城市社會組織之外，受到了制度性的歧視，致使農民工權益受到侵害的現象更加普遍。讓農民工擁有自己的社會組織，讓工會成為農民工在陌生城市的“家”，是保障農民工權益的重要途徑之一。農民工已經具有新的階層性，是一個龐大的群體，是一個沒有組織的、散漫的弱勢群體，他們有非常迫切的組織需求，工會組織是滿足這一需求的唯一團體。

一、農民工的階層性

農民工現在還沒有法律的明確界定，其定義大多是從社會學和政治學的角度入手的。不管農民工的概念如何界定，但農民工已經是中國社會的一個龐大的弱勢群體，他們既具有農民身份，又不同于農民；他們雖工作在城市，卻無城市職工待遇，是一個還沒有組織性的新的社會階層或新的階級，事實上，農民工已經具有階層性。

中國社會科學院社會學所的王春光研究員，認為農民工的主要特征是：新階層性。他們是一個被身份遮蔽了的另類工人階層，是一個在意識和行動上正在趨向階層化的階層，具有新工人階層的特征。目前我國農民工群體當在2．1億以上，另外，根據2000年國家第五次全國人口普查的數據，農民工占全國工人總數的50％以上，其中在中國產業工人中農民工占到57．5％，在第三產業工人中農民工也占到了37／o，由此可見，農民工已經成為工人階層的組成部分之一。2004年的中央1號文件中，第一次提出要把農民工作為我國產業工人的重要組成部分。

農民工是數目龐大的社會弱勢群體，他們處于社會特別是城市社會的底層，其許多權益還得不到保障。農民工目前最大的需求是權利保障的需求，而社會組織的需求則是處于第二層次的需求。筆者認為，權利保障需求與社會組織需求并不矛盾，后者是前者的重要手段之一，即農民工只有有了社會組織，他們的權益才能得到更好的保障。農民工的組織需求可以劃分為兩種類型，一是正式組織，如黨團組織、農民協會、工會組織；二是非正式組織，如同鄉會、外來人口協會、幫會等。

在我國，最能滿足農民工組織需求的應該是工會組織，工會是農民工的最佳和最實際的組織選擇。農民工由于普遍的受歧視性、社會身份的特殊性、就業的不穩定性、流動性、從業崗位的低層次性、社會保障的缺失性，他們的組織需求應該怎樣才能得到回應，是中國社會以及工會建設中面臨的新問題。如果農民工是工人階級的新的一部分，那么他們可以加入的組織只有中國唯一的勞工組織——工會，所以他們的組織訴求只能指向工會。而作為工會也必須正視并重視農民工的組織訴求，接納中國工人階級隊伍中的新成員。只有當農民工有了正式的組織，才能減少他們對非正式組織的需求，從而有效防止一些農民工因加入非正式組織，而影響城市社會秩序，使農民工與城市社會和諧相處。

二、農民工加入工會的立法分析

農民工加入工會組織的條件已經成熟，但是還有許多障礙需要克服。從憲法的角度來看，農民工加入工會沒有任何障礙，其入會權是公民結社權的體現。農民工加入工會是憲法賦予的權利，任何單位和個人不得剝奪。我國《勞動法》第7條規定：“勞動者有權依法參加和組織工會。”雖然對我國《勞動法》到底保不保護農民工，一直存在兩種相對立的觀點。一種觀點認為，我國《勞動法》不調整農民，更談不上農民工，其調整的勞動關系及與勞動關系有關的關系主要限于城市勞動者。另一種則相反，認為《勞動法》保護農民工，農民工屬于我國勞動者的范疇，理應受到勞動法的調整和保護。筆者認為，從勞動法在適用范圍問題上用的是“勞動者”的概念和勞動法的發展趨勢來看，“農民工”并沒有被勞動法排除在外，農民工是勞動者的一部分，理應享有勞動法賦予的各項權利。勞動法雖然產生于西方社會的工廠立法，但其調整范圍已經呈現出不斷擴大的趨勢，我國勞動法的調整范圍還是符合這一歷史發展趨勢的。因此，筆者認為，農民工應該受勞動法的調整，《勞動法》賦予勞動者的一切權利都適用于農民工。農民工加入工會也是勞動法賦予農民工的權利。

《工會法》第3條規定：“在中國境內的企業、事業單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利。任何組織和個人不得阻撓和限制。”農民工既然已經是以工資收入為主要生活來源的體力勞動者，他們當然有權加入工會組織，雖然《工會法》沒有直接地表述農民工加入工會的法律依據，但是也沒有排斥農民工加入工會。為了解決農民工的組織需求即加入工會的需求，2003年8月9日，中華全國總工會發布了《關于切實做好維護進城務工人員合法權益工作的通知》，宣布將盡可能多地組織農民工人會，并將離開家鄉到城鎮打工的農民定義為職工隊伍的成員。這個《通知》可以說是目前關于農民工加入工會的最高規章，也是明確規定農民工可以加入工會的規章，為農民工加入工會徹底掃清了法律障礙。

中華全國總工會的這一《通知》從法規的層面解決了農民工加入工會的法律問題，得到了全社會的認同，其評價是非常高的。北京大學社會學教授王思斌高度評價了接納農民工人工會的這一做法。他說，很多時候、很多情況下，僅僅因為出身問題，民工長期被排斥在城市主流生活之外，其中包括不能參加工會，接受工會組織的服務。工會組織接納并主動承擔起維護農民工合法權益的重任，對于拆除我國城鄉二元結構的樊籬，加快城市化進程必將發揮重要作用。中國勞動關系學院馬子富教授從三個方面論述了農民工加入工會的理由。第一，關于農民工的身份定位。“農民工”一詞，只是說明這些人來源于農村，原來的身份是農民，并不能表示現在的階級或階層屬性。從與生產資料結合的方式，以及以工資收入為主要生活來源來看，農民工已經從農民階級的一部分，變成了工人階級的一部分。他們是我國工人階級隊伍的新成員。我們不應以他們在農村還有承包土地或家居農村等理由，將他們排除在工人階級之外。第二，加入工會組織是農民工的迫切愿望。農民工為城市的建設和鄉鎮企業的發展做出了巨大的貢獻。但是，他們的合法權益卻經常受到侵犯，諸如被拖欠工資、工傷事故、子女入學難等問題，亟須有一個組織幫助解決。而有些地方的農民工自發成立“同鄉會”、“打工者協會”等非規范性組織，尚起不到工會組織的維權作用。第三，在農民工中建立工會組織，是工會工作的新領域。這是貫徹落實“三個代表”重要思想，增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎的重要方面。在農民工中成立工會組織以后，既可以維護農民工的合法權益，又可以加強職工的教育和培訓，提高農民工的覺悟和專業技能，更好地為建設有中國特色的社會主義服務。

中華全國總工會的《通知》實施兩年以來，雖然對農民工加入工會組織起了很好的指導作用，但還存在一些問題需要改進。第一，立法層次太低。我國法律特別是《勞動法》、《工會法》還沒有明確規定農民工加入工會的問題，不能滿足農民工的組織需求。《勞動法》、《工會法》都有修改的必要，應該直接將農民工納入其調整范圍，直接規定農民工應享有的勞動權利和入會待遇，從法律上消除對農民工的歧視，使他們從生活中的勞動者變為法律上的勞動者，平等地享受一切勞動者應該享有的權利。沒有《勞動法》、《工會法》給予農民工的長期穩定的特殊規定，單單靠總工會的臨時性的通知，并不是法制社會的理想做法。第二，主體界定不明。中華全國總工會的《通知》仍然沒有界定農民工的法律主體，用的是“進城務工人員”，其范圍并不能與農民工等同。農民工并不就是僅僅指“進城”的人員，“進礦廠”的也應包括在內；農民工也并不就是僅僅指“務工”的人員，到非戶口所在地的農村即使是“務農”，也算是農民工。農民工加入工會的主體范圍應該具有全面性，否則會顧此失彼。第三，私營企業的工會建設難度大。農民工大多數是在私營企業工作，私營企業的工會組織建設有兩大難題。一是建立了工會組織的，重形式輕實質，影響了農民工加入工會的積極性；二是有的私營企業拒絕成立工會。在建筑業，農民工的“領導”就是“包工頭”，一切由“包工頭”說了算，迫于壓力，這些私營單位雖然成立了工會組織，但是其工會實際上成為了建筑企業的第二塊招牌，工會的領導就是原企業的“包工頭”，甚至有的地方“包工頭”就是工會主席，“包工頭”擔任工會主席，實際上就是自己監督自己，這樣的工會是不會為農民工說話的。“包工頭”擔任工會主席無疑違背了《勞動法》和《工會法》的立法精神。《工會法》第9條規定：企業主要負責人的近親屬不得作為本企業基層工會委員會成員的人選。據了解，這種現象不僅存在于建筑行業，還存在于農民工較為集中的冶金、礦山等系統。有的私營企業與上面的作法不同，他們拒絕成立工會。2004年全國人大執法檢查組和全國總工會在對16個省、自治區、直轄市《工會法》貫徹實施情況檢查中發現，我國非公企業工會組建阻力大、組建率低，一些跨國公司和知名私營企業，公開抵制組建工會。包括沃爾瑪、柯達、三星、戴爾、肯德基、麥當勞在內的一批在華外企，工會組織不健全甚至多年未建工會。如南京沃爾瑪公司就對南京市總工會6次上門要求組建工會不予響應。據查，沃爾瑪中國分公司在國內18個城市建了37家商店，有1．9萬名中國員工，其中深圳、大連、昆明等地都曾就建立工會與沃爾瑪接觸，均遭抵制。

要解決以上問題，既要強調法律的重要性，也要強調法律責任，強調法律面前人人平等。任何企業和個人都要遵守法律的規定。民營企業在稅費征收、融資、優惠政策等方面要求一視同仁，在遵守貫徹工會法上也要平等執行。維護職工參加和組織工會的權利，不允許任何單位和個人以任何借口加以阻撓。不管是什么“資”，到了中華人民共和國的土地上，就必須遵守中華人民共和國的法律。境外投資者及民營企業家的認識整體上還有差距，有的甚至有抵觸情緒。對此，一方面要曉之以理，另一方面也要運用行政、法律手段加大執法力度。日解決好私營企業中工會的組織建設問題，是保證農民工加入其工會的前提條件，我們必須在立法和執法上人手。

第四，農民工入會的經費問題。農民工加入工會的工作面臨著重重困難，其中經費來源問題最為突出。農民工主要集中在建筑、餐飲、環衛等低收入行業，加上農民工是城市中工資最低、沒有社會保障的階層，他們的工資經常被拖欠，許多人不愿意用辛辛苦苦賺來的血汗錢交納會費；讓農民工的雇主們按照工會法的規定拿出工資總額的2％作為工會費用，也是一件很困難的事情，即使雇主們交了工資總額的2％作為會費，他們也會將其轉嫁到農民工個人身上，農民工是弱勢群體，農民工為了不被額外地再減少收入，也就淡化了加人工會的愿望，這樣，雇主們就會以農民工自己不愿意加入工會為借口，間接阻撓和限制了工會的建設。筆者認為，要解決農民工人會的經費問題，必須由政府部門出面。從財政撥款中予以考慮，因為，農民工同樣是我國的納稅主體，有權享受城市的公共產品，城市的財政預算應該有這筆經費；即使沒有這筆預算經費，從社會保障經費中列支，也是可行的。

三、工會維護農民工權益的內容

按照世界上的傳統做法，工會法是勞動法典的重要內容之一，一般都認為工會法屬于勞動法的范疇，是勞動法的重要組成部分，因此，工會法在調整勞動關系，維護勞動者的合法權益中具有重要地位。工會的目的就是保護會員的個人的和集體的、精神的和物質的權益。我國工會維護農民工權益的主要內容有以下幾個方面：

第一，代表農民工與用人單位簽訂集體合同。由于農民工很少與用人單位簽訂單個的勞動合同，他們的勞動權利，經常被侵犯，簽訂集體合同是農民工與雇主的最佳選擇。按照我國勞動法的規定，簽訂集體合同只能是工會代表職工與用人單位簽訂。《勞動法》第33條規定：“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同。集體合同草案應當提交職工代表大會或者全體職工討論通過。集體合同由工會代表職工與企業簽訂；沒有建立工會的企業，由職工推舉的代表與企業簽訂。”由工會組織代表職工與企業簽訂集體合同，可以從整體上維護勞動者的合法權益，發揮工會在協調和穩定勞動關系中的作用。另外，由于集體合同的效力高于勞動合同，集體合同適用于企業全體職工，集體合同規定了本企業的最低勞動標準，勞動合同規定的各項勞動標準不得低于集體合同的規定，否則無效，無效部分以集體合同規定的標準代替。當農民工與用人單位簽訂的勞動合同標準沒有達到集體合同的要求時，按照集體合同執行。工會與用人單位簽訂的集體合同，既可以克服農民工的素質問題，又可以節約成本，是農民工確定勞動關系的理想選擇，工會在其中的作用顯而易見。《集體合同規定》是工會代表農民工與用人單位簽訂集體合同的具體規章，工會應該參照《集體合同規定》同用人單位簽訂集體合同，保障農民工的合法權益。

第二，對解除農民工勞動合同提出意見。我國《勞動法》第30條規定：“用人單位解除勞動合同，工會認為不適當的，有權提出意見。如果用人單位違反法律、法規或者勞動合同，工會有權要求重新處理；勞動者申請仲裁或者提起訴訟的，工會應當依法給予支持和幫助。”對此，工會具體有兩個職權：一是對違反勞動法的有關解除農民工勞動合同的行為，如果工會認為有問題，有權提出意見，用人單位違反法律法規或者勞動合同，工會可以要求重新處理，對農民工請求勞動仲裁或者提起訴訟的，工會應當依法給予物質和精神上的支持和幫助，依法保護農民工的權益不受侵犯。二是對用人單位錯誤解除勞動合同而又沒有依法給以農民工經濟補償的，責令改正。2006年3月加日，全國人大常委會公布的《勞動合同法(草案)》第55條規定：用人單位如果未依照勞動合同的約定支付報酬，低于當地最低工資標準支付報酬的，或者終止、解除勞動合同未依照本法規定向勞動者支付經濟補償的，由勞動保障主管部門責令限期支付勞動報酬或者終止、解除勞動合同的經濟補償；勞動報酬低于當地最低工資標準的，用人單位應當支付其差額部分；逾期不支付的，按應付金額50％以上100％以下的標準責令向勞動者加付賠償金。

第三，對用人單位裁減農民工發表意見。我國《勞動法>第27條規定：“用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見，經向勞動行政部門報告后，可以裁減人員。用人單位依據本條規定裁減人員，在六個月內錄用人員的，應當優先錄用被裁減的人員。”農民工被用人單位隨便裁減的現象非常普遍，工會應該對用人單位裁減農民工的情況進行監督。即使用人單位無過失裁減農民工，也必須遵守法定的程序即必須征得本單位工會的同意或與本單位全體職工協商，并向勞動行政部門報告。

第四，對用人單位延長勞動時間做出決斷。我國勞動法規定，勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十小時。農民工的勞動時間是經常被違法延長的，嚴重危害了農民工的身體健康，工會應當依法行使自己的權利，保障農民工的權益。《勞動法》第41條中特別規定了用人單位由于生產經營需要，延長勞動時間必須征求工會的意見和與勞動者協商。工會是農民工利益的代表，工會對用人單位的工時享有監督權，以保障農民工的休息權不受侵犯。

第五，參與勞動爭議的處理權。勞動爭議發生后，農民工可以通過幾種途徑解決。可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解；調解不成的，也可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；還可以通過訴訟解決。前兩種方式，工會是必須介入的。工會在勞動糾紛調解中起著非常關鍵的作用，是調解委員會的三方代表之一，且是調解委員會的領導。工會在勞動仲裁中也起著重要作用，對保障農民工的權益具有重要意義。