完善政府公共危機(jī)管理 構(gòu)建社會主義和諧社會

［摘要］社會公共危機(jī)，是構(gòu)建社會主義和諧社會必須應(yīng)對的挑戰(zhàn)。社會公共危機(jī)的基本性質(zhì)、全球化及我國社會轉(zhuǎn)型、改革深入的歷史背景，決定社會公共危機(jī)管理是我國政府行政管理的基本職能之一，要按照黨的十六屆六中全會確立的建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能的基本理念，在已初步建立的政府公共危機(jī)管理體制、機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷完善政府公共危機(jī)管理，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供保障。

［關(guān)鍵詞］公共危機(jī)；政府職能；危機(jī)管理

［中圖分類號］Ｃ93［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2006）12－0030－02

黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)，提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)?！稕Q定》創(chuàng)造性地提出了一系列和諧社會建設(shè)的新理念、新思路、新舉措，其中明確提出將改進(jìn)和完善社會管理作為構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)重大任務(wù)?！澳壳?，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題”，這一論述是《決定》對于我國社會基本形勢的準(zhǔn)確判斷，也是《決定》提出改進(jìn)和完善社會管理的基本前提。只有切實(shí)改進(jìn)和完善社會管理，才能有效化解各類社會矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)社會安定與和諧。

當(dāng)前，我國總的基本的社會狀況是政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會進(jìn)步、綜合國力不斷增強(qiáng)。但同時必須清醒地認(rèn)識到，在全球化背景下，在我國社會轉(zhuǎn)型、改革深入的特定歷史時期，必然存在并會不斷出現(xiàn)影響社會和諧的大量社會問題、社會矛盾，在諸多社會矛盾和問題中，社會公共危機(jī)因其對社會和諧負(fù)面影響大和其對社會發(fā)展破壞性強(qiáng)而具有典型性，是社會管理必須直面和應(yīng)對的挑戰(zhàn)。

社會公共危機(jī)，一般是指對社會根本價值或正常經(jīng)濟(jì)社會秩序及社會成員的生命、財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅、損害或重大影響的突發(fā)性事件或狀態(tài)。因其多具有突發(fā)性、不確定性，也被稱為突發(fā)性公共危機(jī)、突發(fā)事件、風(fēng)險。就世界范圍而言，此類公共危機(jī)有急劇增加并日益頻發(fā)的趨勢，并具有由個別孤立事件]化成普遍現(xiàn)象、由偶發(fā)事件變?yōu)轭l發(fā)現(xiàn)象、由單一事件變?yōu)閺?fù)合事件、由局部向全局蔓延甚至]化成跨國危機(jī)的特征。在當(dāng)今世界，公共危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)社會損害是巨大的。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件使各國損失慘重，公民生命財(cái)產(chǎn)受到侵害，“9·11”事件、法國社會騷亂、“別斯蘭事件”等社會安全危機(jī)更使社會受到巨大的動蕩、恐慌。當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，公共危機(jī)也進(jìn)入了頻發(fā)期。自然災(zāi)變，重、特大事故災(zāi)難時有發(fā)生，“非典”、“禽流感”等公共衛(wèi)生事件成為社會嚴(yán)重威脅，環(huán)境污染、商品安全、社會群體性事件等社會安全危機(jī)影響國家安全和社會穩(wěn)定。各類社會公共危機(jī)不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，而且干擾了社會正常發(fā)展進(jìn)程，破壞了投資環(huán)境，沖擊公眾心理，影響社會安定。

《決定》在提出改進(jìn)和完善社會管理、構(gòu)建社會主義和諧社會重大任務(wù)的同時，闡發(fā)了創(chuàng)新社會管理理念、轉(zhuǎn)變政府職能、完善應(yīng)急管理體制機(jī)制的觀點(diǎn)，為完成這一任務(wù)，應(yīng)對社會公共危機(jī)的挑戰(zhàn)，指出了基本的方向和路徑?！稕Q定》指出：加強(qiáng)社會管理，構(gòu)建社會主義和諧社會，“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，”“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。在這一新的“政府負(fù)責(zé)”的社會管理格局中，要強(qiáng)化政府管理的主導(dǎo)地位和作用，就要按照《決定》的精神，首先加快實(shí)現(xiàn)政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，要“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能?！凑辙D(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能”。社會公共危機(jī)涉及各類社會組織和社會公眾的基本范圍及其基本性質(zhì)，決定了公共危機(jī)的管理（對于公共危機(jī)的預(yù)警、控制、化解等）是任何國家的政府行政管理的基本職責(zé)，即使是按社會公共事務(wù)管理主體多元化的新公共管理理論審視，政府也是公共危機(jī)管理中的主導(dǎo)性要素，是公共危機(jī)管理的主體。從本質(zhì)上講政府所行使的行政管理，是有別于其他管理的，政府行使社會公共權(quán)力、管理社會公共事務(wù)、謀求社會公共利益并因此承擔(dān)公共責(zé)任的管理活動。這一性質(zhì)從根本上規(guī)定了政府管理的基本職能是管理社會公共事務(wù)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)，中國政府開始了由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變歷程，但在相當(dāng)一段歷史時期內(nèi)，政府成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，忽略了社會公共事務(wù)管理這一本質(zhì)職能，忽略了經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，由此導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)高增長、社會低發(fā)展的片面發(fā)展形態(tài)的出現(xiàn)。與持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長相伴生，出現(xiàn)了前所未有的失業(yè)高峰、日益嚴(yán)重的貧富差距、愈益嚴(yán)峻的環(huán)境污染、急速惡化的生態(tài)、觸目驚心的公共醫(yī)療衛(wèi)生缺失以及引發(fā)社會公憤的貪污腐敗，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、人與自然關(guān)系等方面的非均衡、非協(xié)調(diào)、非和諧。這有悖于政府管理的基本性質(zhì)、基本職能，不僅未能很好承擔(dān)起包括公共危機(jī)管理在內(nèi)的社會公共事務(wù)管理職能，還為公共危機(jī)的產(chǎn)生留下了隱患，勢必影響社會的安定、和諧及可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，摒棄片面的政府行政管理觀念，加快實(shí)現(xiàn)政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府在社會公共事務(wù)領(lǐng)域的管理職能，實(shí)現(xiàn)政府行政管理的本位復(fù)歸。在社會公共危機(jī)的管理實(shí)踐中，按照《決定》的精神，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會管理大格局下，完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，“按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺，建設(shè)精干實(shí)用的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實(shí)現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動”，以應(yīng)對社會公共危機(jī)的挑戰(zhàn)，有效化解各類社會矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)社會安定與和諧。

審視我國政府公共危機(jī)管理以往的認(rèn)識和實(shí)踐，將使我們更加深刻地領(lǐng)會《決定》精神，在已初步建立的政府公共危機(jī)管理體制、機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷完善政府公共危機(jī)管理，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供保障，圓滿解答構(gòu)建社會主義和諧社會的重大課題。“非典”疫情，是我國改革開放以來第一次重大公共衛(wèi)生危機(jī)，也是社會公共危機(jī)對經(jīng)濟(jì)、社會、公眾安全的威脅，由此引發(fā)黨、政府和社會對社會公共危機(jī)的政府管理的高度關(guān)注。首先，從理論上對于我國處于公共危機(jī)高發(fā)期的原因有了深入的認(rèn)識。在全球化的背景下，除了具有普遍性的可能導(dǎo)致公共危機(jī)發(fā)生的諸如人口增長和密度的增加、全球氣候的變化、科技發(fā)展所致的負(fù)面效應(yīng)、環(huán)境的破壞和惡化、社會沖擊和社會壓力的加劇、政府管理的缺失、社會管理的低效等條件和因素外，具體到我國的情況是，我國是世界上受自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高，災(zāi)害輻射面廣，自然災(zāi)害同時具有較強(qiáng)的社會效應(yīng)；隨著全球化、市場經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，人員、資本、技術(shù)等各類社會要素的流動，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的風(fēng)險性增強(qiáng)，使社會呈現(xiàn)“風(fēng)險型”特征；隨著社會轉(zhuǎn)型和改革的深入，我國社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)分化性社會變遷特征，社會異質(zhì)性增加，不平等擴(kuò)大，社會矛盾多發(fā)，不和諧因素增加；政府的社會危機(jī)公共管理缺失，對于社會穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。其次，國際社會公共危機(jī)管理的理論和實(shí)踐為我國政府公共危機(jī)管理提供了有益的參照系。西方國家執(zhí)政黨和政府在長期管理實(shí)踐中形成了相對系統(tǒng)、成熟的公共危機(jī)管理理念、組織體系和方法。在此基礎(chǔ)上，我國政府公共危機(jī)管理的基本理念和應(yīng)對體制、機(jī)制已初步確立。

從政府管理的視角上，我國對于社會公共危機(jī)的基本規(guī)定是：“指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件”；根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，將其主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四個類別；按公共危機(jī)的性質(zhì)和嚴(yán)重程度等因素，將其分為一般、較大、重大和特別重大四個等級；在對公共危機(jī)相應(yīng)規(guī)定的基礎(chǔ)上，國家針對四類公共危機(jī)制定了《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》、《國家安全法》等相應(yīng)的法律法規(guī)；編制了包括《國家總體應(yīng)急預(yù)案》、《國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、《國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案》、《地方應(yīng)急預(yù)案》在內(nèi)的《國家突發(fā)公共事件預(yù)案體系》；形成了包括國務(wù)院為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各級地方政府為本行政區(qū)域公共危機(jī)管理工作行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國家公共危機(jī)管理組織體系；構(gòu)建了包括預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建、信息發(fā)布各要素的運(yùn)行機(jī)制；包括人力資源、財(cái)力保障、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、治安維護(hù)、人員防護(hù)、通信保障、公共設(shè)施、科技支撐各要素的應(yīng)急保障機(jī)制；包括預(yù)案]練、宣傳培訓(xùn)、責(zé)任與獎勵各要素的監(jiān)督管理機(jī)制等?？梢哉f已經(jīng)形成的對于政府公共危機(jī)管理的認(rèn)識和實(shí)踐，為提高政府處置社會公共危機(jī)能力，最大程度預(yù)防和減少公共危機(jī)造成的損害，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和基本保障。但也應(yīng)該認(rèn)識到，政府公共危機(jī)管理只是初步構(gòu)建了管理體制和機(jī)制，不論在理論上還是實(shí)踐上，我國政府公共危機(jī)管理還存在諸多缺失與不足，這些缺失與不足是今后政府公共危機(jī)管理中及整個社會管理中必須予以改進(jìn)和完善之處。這具體體現(xiàn)在：其一，政府行政管理職能轉(zhuǎn)變尚不到位，其社會管理和公共服務(wù)職能缺失的狀況未得到根本改變，政府的應(yīng)對公共危機(jī)、構(gòu)建社會主義和諧社會的主導(dǎo)性地位尚未真正確立。其二，按照依法治國方略，雖然國家已為公共危機(jī)管理制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，但仍存在缺乏基本法律的統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)急管理立法缺乏可操作性，各領(lǐng)域危機(jī)管理法律法規(guī)不夠健全的問題。其三，政府主導(dǎo)下的社會公共危機(jī)的社會管理機(jī)制尚未形成，缺乏對于包括政府在內(nèi)，以政府為主導(dǎo)，各種非政府組織、社會機(jī)構(gòu)多元參與的危機(jī)管理機(jī)制的整合。其四，各類應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性，各級政府及其職能部門的應(yīng)對預(yù)案更多停留于文案制定、程序完備上，形式大于內(nèi)容。其五，公共危機(jī)恢復(fù)尚未被充分重視，作為公共危機(jī)管理的完整過程，危機(jī)恢復(fù)是不可替代的重要環(huán)節(jié)。危機(jī)恢復(fù)不只是對于后危機(jī)的正常社會秩序恢復(fù)，公共心理穩(wěn)定，而且此階段的危機(jī)原因及其管理評估，有助于發(fā)現(xiàn)社會公共問題，推動公共問題進(jìn)入政府議程，促使政府制定有效的公共政策予以解決。其六，政府危機(jī)管理在具體實(shí)施中，應(yīng)該具有全球化視野。在與國際社會、國際組織、其他國家政府、公眾的協(xié)調(diào)、合作中管理公共危機(jī)，是政府公共危機(jī)管理必須具備的現(xiàn)代理念。

責(zé)任編輯 姚黎君