江西樣本：中國基層村民自治求解

淫雨霏霏，連日不開，空氣潮潤而清新。幾頭耕牛悠閑地在田里踱步。水村山郭，綠意盎然。這個叫做“坪塘”的小山村，在廣袤的贛北平原上，并不顯眼，如同作家筆下典型的中國村莊，有著田園牧歌式的寧靜與安詳。

坪塘村距離105國道永修段六公里，距江西永修縣城30公里。山路頗為崎嶇泥濘，磕磕絆絆走了許久，永修縣民政局副局長梅永生下了車，把懷里的一摞書，交給了坪塘村委會主任胡清國。

梅永生翻開這本名為《草根覆地》的畫冊，指著扉頁里胡清國的照片說，照得挺好。胡清國憨厚地笑了。

這本畫冊的副題是“中國農(nóng)村基層民主攝影圖片集”，這是“中國一歐盟村務管理培訓項目”的成果之一。

始于2001年5月的“中國—歐盟村務管理培訓項目”如今已經(jīng)進入尾聲，五年來，中國共計有七個省成為該項目的試點省份，共計投資1470萬歐元。該項目既是中國中央政府和歐盟歐洲委員會在基層民主和社會治理領域最大的合作項目之一，也是目前國內(nèi)最大的致力于村務管理工作的國際合作項目。

五年過去了。這本畫冊記載了中國農(nóng)村基層民主的坎坷歷程，許多像胡清國一樣的村主任，成為推動農(nóng)村基層民主的中堅力量；許多類似坪塘村這樣的小村莊，從村民自治中受益匪淺，但對于中國60萬個村莊，這只是一個開始。

江西成為首批試點

2002年8月29日，“中國—歐盟村務管理培訓項目”辦公室(以下簡稱項目辦)與江西省民政廳簽署了諒解備忘錄，江西省成為該項目在中國的第一個試點省份。根據(jù)諒解備忘錄，項目的主要目標是對江西省村務管理領域的教師、政府工作人員及其他人員的培訓工作提供幫助。

江西省民政廳基層政權處副處長虞烈東介紹說，之所以選定江西省為第一個試點省份，是因為江西的村民自治工作在全國有一定影響，在江西省搞培訓有一定的基礎，“我們有民政學校和江西民政廳培訓中心，硬件設施和師資隊伍也比較好，歐盟和民政部考察團對這里很滿意。”

2002年9月，該項目在江西省全面鋪開，工作重點是培訓村務管理人員以及一些相關研究與交流人員。

江西省以省民政學校的師資為基礎，迅速組建了以省民政廳基層政權處處長蔡建武、副處長虞烈東為首的師資隊伍。這12位教師，多次參加了上一級的師資培訓后，成為江西省培訓項目的主講教師。

很快，江西的培訓班就投入了運作。先是在全省范圍內(nèi)選擇確定受訓學員，然后召集他們分批至江西民政學校上課。這個不大的院落，一度擠滿了從各地來南昌接受培訓的村干部。許多人對這樣的免費培訓感到好奇。

培訓班分為兩種：村務公開培訓班和村委會換屆選舉培訓班。前者的講授內(nèi)容包括：中歐村務管理培訓項目；村務公開的監(jiān)督舉報和違規(guī)處罰；村務公開的配套措施；解讀中辦發(fā)[2004]17號文件；黨支部和地方政府對村務公開的領導與指導；村務公開的操作程序；村務公開的內(nèi)容以及一些案例分析。后者內(nèi)容則包括：選舉的基本程序；選舉的原則和概念；選舉的補充程序；以及案例分析。

蔡建武稱，在江西的項目實施中，還結(jié)合了“農(nóng)村村落社區(qū)建設”，即村委會承擔農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)的部分管理、服務任務，使之成為完善村民自治的載體，并以此繁榮農(nóng)村基層文化。

外來的“和尚”自己的“經(jīng)”

虞烈東作為培訓教師之一，對“歐洲先進的培訓方法”贊不絕口。“我們以前也做過類似的培訓，但是灌輸式的，比較簡單。這次的培訓方式新穎多樣，除了課程，還有討論、電視片、課堂游戲等，是啟發(fā)式、互動式的培訓，效果很好。”

項目辦也多次派員前往江西授課，專家組組長周裕耕(Juergen Ritter)甚至親自上課堂，與這些素不相識的中國農(nóng)村干部討論爭辯。一名受訓學員回憶說，“這個老外很有趣，他的中文也很好。”

虞烈東強調(diào)，“整個的培訓還沒有離開我國村民自治規(guī)定的范疇，完全是在我們國家村民自治的范圍之內(nèi)，還是中國的制度設計。和以前相比，只不過是授課技巧上有所改進，豐富了一些。”

“但是課程講的內(nèi)容和實際生活中還有一定的差距。理論總是理想化的，去指導實際工作，可能還有些距離。中央級的培訓也教了技巧，每次去的人都不同，按照總體的課程設計來訓練自己，再去上課。”虞烈東說。

概括來說，村民自治的內(nèi)容無非“四個民主”：民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。江西省培訓的主要目的，還是要讓受訓的農(nóng)村基層干部在實際工作中貫徹這“四個民主”。

虞烈東稱，根據(jù)部分調(diào)查和回訪，大多數(shù)受訓學員在回到村莊后，都能夠按照培訓的內(nèi)容去操作。在江西省第五屆、第六屆村委會換屆選舉中，“這些學員發(fā)揮了極其重要的骨干作用，有力地促進了江西省村民自治和新農(nóng)村建設。”

該項目在江西實施三年中，江西民政廳共舉辦24屆培訓班，培訓2999人次，其中民政部門干部600余人次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部200余人次，村干部2000余人次。為此，項目辦與江西民政廳共投入資金350余萬元人民幣，其中項目辦投入約252萬余元人民幣，全部用于學員的生活、交通與教學，人均花費796元人民幣。

虞烈東覺得這個錢花得很值。

“學員對江西農(nóng)村民主建設的積極作用，用金錢難以衡量。”但他同時表示，“我們并沒有照搬西方的任何政治理念。我們只是把中國村民自治的理念，讓更多的人去理解和實施。這個項目定位比較好，我們是用歐盟援助的錢，辦中國自己的事。”

自己做自己的主人

永修縣民政局副局長梅永生先后在北京和南昌參加了歐盟項目辦以及江西省民政廳的培訓。隨后，他作為永修縣的授課教師，為永修縣基層農(nóng)村干部講授村民自治的相關課程。

永修縣隸屬于九江市，位于九江與南昌的中間地帶，有136個自然村。永修的少數(shù)村干部參加了在南昌的村務管理培訓，即前文所述的中歐項目培訓。其他村干部則在本縣就地培訓，這一塊并不屬于中歐村務培訓項目，資金及場地都是自己解決，代課老師主要是參加過省級培訓的民政部門干部。

梅永生認為，經(jīng)過北京、南昌的培訓之后，他在永修的培訓，在一些思路和方法上借鑒了前者。“但是他們那種培訓方式，用到我們這個層次上，就不太適合了。條件不太具備，主要是硬件設施與資金缺乏。”

因此，永修縣的培訓依然沿用了傳統(tǒng)的培訓方式，即“灌輸式課程”。與以前的基層民主培訓相比，并無太大區(qū)別。梅永生遺憾地說，“如果條件具備，我非常樂意在縣級培訓中使用歐盟的項目培訓方式。”

他回憶起自己在北京的學習過程，“那是快樂式的學習，不枯燥。我在北京自己制作宣傳畫，貼在黑板上講解，很多內(nèi)容不是老師直接講，而是自己體會，充分調(diào)動了學習的自主性，很有成就感。”

永修縣的村務培訓一般設在縣委黨校。一些代課老師說，他們講課時課堂秩序不是很好，有抽煙的溜號的。但是梅永生的課，秩序是最好的，學員聽得非常認真，課后反映也很好。

在永修參加縣級培訓的基本上都是村里的干部以及部分村民，包括村黨支部書記、村委會主任、會計、村民小組組長。一般每個村有四五個人參加培訓。

“村民和村干部對我印象很深，基本上我年年給他們講課。我講得比較切合實際，我對農(nóng)村也比較熟悉，能站在村民和村干部的角度，講很多生動的事例。他們很愿意聽，也聽得懂。每節(jié)課上都有幾次笑聲。”梅永生笑著說。

去年下半年，在第六屆村委會換屆選舉前夕，永修縣民政局制作了67000份選舉手冊，通過村民代表下發(fā)到各村村民小組，同時通過層層培訓，把相關法律法規(guī)傳達下去。

“摘自治就是把權力給百姓，很多人就不愿意。為了加速進程，就要盡量想方設法去告訴老百姓，讓他們積極主動去參與，后來選舉的時候，很多村民給我打電話，說他們那里有哪些不合法的情況。”梅永生說。

在一次選舉現(xiàn)場會上，永修縣民政局局長陳道國說，“一個國家那么大，都能選個總統(tǒng)，我就不信這個小村子選不出一個‘村長’!”

梅永生說，“我千百遍地告訴村民，自己做自己的主人，自己有這個參與村務決策的權力。”

賣一塊也是賣

坪塘村的村民選舉，成為今年3月項目辦錄制的記錄片的開篇場景。胡清國至今記得去年10月30日他當選村委會主任的情景：“1000多號人，擠在小學的操場上，大家都很踴躍。”

胡清國是高票當選的，他在競選之前發(fā)表了自己的競選演說。這也是在培訓課程上學到的。他不僅在南昌參加了省級的中歐項目培訓，也在永修參加了縣級的村民自治培訓。

胡清國回憶說，“有幾個歐盟的人給我們上了幾節(jié)課，他們沒按課程講，我印象很深。周裕耕上課，他講看人不要看外表。他說，你看人要把他看成一架白骨，四肢外表都是表面的東西，一定要知道內(nèi)在的實質(zhì)是什么。他說，為什么基層要搞民主?因為民主是個好東西。只要去探索，中國就會進步。”

“村民自治對村干部是一個鞭策，你不敢狐假虎威，要不下屆就會被淘汰了。我個人和周老師的看法一樣，權力是百姓給的，要對百姓負責。”胡清國說。

在江西省民政學校培訓的六天，胡清國明白了很多事情。首先老師講解了為什么要搞村民自治，“村民自治，重大事情都要商量，再召開村民大會，特別是財務，買煙就是買煙，買水就是買水，得公開說，不能說‘其他’。很多錢在‘其他’的名義下報銷，村民是不答應的。”

胡清國舉例說，原來的村委會辦公場所破敗不堪，新班子打算拆了擇地另蓋。“但剛拆了一間房子，村民就不答應了。”以村民楊光洲和關細仁為代表的一部分村民認為，賣一塊也是賣，于是進行了公開拍賣。“我也沒想到，這四間破房子居然賣了2000塊錢，這2000塊就是村民自治增加的收益。”

村民涂桂花的說法很能代表一些村民的看法，“要不是搞村民自治，我們坪塘村早就垮了。”坪塘村大約八平方公里，村民住得比較分散，但是一到選舉，大家都來了，包括七八十歲的老人，大家熱情都很高。

在培訓之前，胡清國曾經(jīng)擔任過兩屆村委會副主任，他能感覺到自己的變化，“以前很多事情，都是跟著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導跑，和他們保持一致。現(xiàn)在，我只要和村民保持一致。這次培訓讓我明白，權力是百姓給的。”

在村委會辦公室，有個小灶，平常“兩委”班子就在辦公室自己做飯吃。“能省則省，錢是村子里的，招待費有限。”胡清國說，“中午吃飯我自己掏腰包請你們吧。”

民主的力量

像坪塘這樣的村子，在永修還有很多。馬口鎮(zhèn)曾經(jīng)決定修一條連通幾個村子的公路，讓老百姓出錢，底下有個村子持反對意見。修路的動議雖然在鎮(zhèn)人民代表大會上通過了，但是這個村召開了村民代表大會，不同意修路，把鎮(zhèn)上的意見頂了回去，于是就作罷了。 這就帶來了一個新的課題，村民自治決議如果與上級政府相矛盾怎么辦?做了多年民政干部的虞烈東和梅永生都認為這是村民自治出現(xiàn)的新問題。

虞烈東表示，一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使指導職能，一些意見是和村民自治相矛盾的，應該尋求法律層面的解決，完善村民自治機制，去解決這個問題。

梅永生則認為這是村民民主意識的覺醒。“百姓的維權意識在增強，懂得利用法定程序維護自己的利益。”他同時認為，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受慣性影響，的確給村民自治帶來了一些阻力，因為村民自治打破了原先的利益格局。

江西省民政廳提供的數(shù)字顯示，近兩屆村委會換屆選舉，法定選民參選率都在90％以上。虞烈東認為在村民自治這個領域，還有許多需要繼續(xù)研究的空白。此次中歐培訓項目使得江西村民自治的質(zhì)量得到了較大幅度的提高。

江西省民政廳培訓中心和基層政權處目前正在給項目辦撰寫評估報告。對于在江西的項目，項目辦并沒有具體提出評估的標準以及實施方法。當然，這些現(xiàn)在都不重要，因為村民自治引發(fā)的影響，在現(xiàn)階段尚不明顯。

3月25日，坪塘小學的操場上，三三兩兩的學生在嬉戲玩耍。再過幾天，這些小學生將又一次把地方讓給村里的大人，因為要開第一季度的全體村民大會，進行賬目公開等一些事宜了。孩子無邪的眼中，是否能看得懂大人們的會議?

村民涂桂花捧著那本畫冊，她找到了自己，滿面笑容的她也相信，不久的將來，每個村民和他們的孩子，都將找到自己。