人大不是“政治養老院”

5月27日是個星期六。上海市人大常委會主任龔學平準時出現在人民大道200號15層光線柔和的會議室里，略顯稀疏的頭發紋絲不亂，藍色襯衫的紐扣整齊地系到脖子下面，腳上是一雙圓口、手工納底的黑色布鞋。

對于在上海市委、市政府供職20多年的龔學平來說，曾經有無數周末都是“周六保證不休息，周日休息不保證”，如今，在人大工作三年多，他卻明確地規定整個市人大周末必須休息。

“工作要講節奏，要講辯證法。”64歲的龔學平告訴《瞭望東方周刊》記者，他特意舉出陳云的說法佐證——少做就等于多做，多做就等于少做。

事實上，就在前一天，龔學平剛剛給虹口區的領導干部和人大代表作了關于堅持和完善人民代表大會制度的報告，至此，從就任市人大常委會主任以來，全上海19個區縣他都講到了。據工作人員介紹，長達二三十頁的講稿都是龔學平親自操刀，而且每次報告會前他還要更新部分內容。

畢業于復旦大學新聞系的龔學平，除去上世紀六七十年代曾在駐藏部隊工作的6年，30多年的職業生涯都不曾離開過上海。他從一名普通編輯，成為上海電視臺黨委書記、臺長，隨后在市委宣傳部、市廣電局擔任領導，并任上海市副市長，市委副書記。

八萬人體育場，東方明珠電視塔，上海大劇院，東方綠洲，申花足球俱樂部，東方網——在這座迅速擴展的龐大都市里，不少具有象征意味的事物都留下了龔學平的印記。這個小個子、聲音洪亮的地方官員，讓上海市民印象深刻。

以一名老新聞人自認的龔學平，總會不自覺地談到“業務”問題。他對目前媒體對于人大工作的報道顯然并不滿意。“會議期間是傾盆大雨、會議之后是毛毛細雨”；“人大宣傳人大看，人大不看無人看”——他不時地用順口溜表達著自己的感受。

龔學平經常掛在嘴邊的一組數字是，上海有869位市人大代表，每一位代表背后是1．8萬名上海市民。“代表的作用能不能發揮好，關系到廣大市民的愿望能不能表達，利益能不能維護，權利能不能實現。”

民主政治需要每一個健康的細胞

《瞭望東方周刊》：你已經走遍上海所有的區縣，宣講人大制度，聽眾的接受程度怎么樣?對于人民代表大會制度是不是有一些誤解?之后還會安排其他內容的講座嗎?

龔學平：照理講這種主題的報告可能比較枯燥，但是我做過的20多場沒有一場不受歡迎，關鍵是不能就理論談理論，要用理論來分析、解釋社會現象，要用老百姓看得到、摸得著的事情來講，這樣老百姓就容易接受了。

群眾對于人民代表大會制度的誤解還是比較多的。有人認為人大是“二線”，是“政治養老院”，有人講在人大“多做沒意思，不做不好意思，做做意思意思”，還有人把人大工作歸結為“多外出，少在家，多畫圈，少打叉”。每次我在講座時提到這些對人大的誤解，下面都會笑聲一片，這說明不少人就是這樣想的。

事實上根本不是這樣，很多老百姓開不了解人大到底在做什么。我就跟他們講，人大有立法、監督、討論決定重大事項和人事任免等四項主要職權。

國家已經有大法，為什么地方還要立法?因為中國各地發展不平衡，而國家法律相對比較原則，各地需要在不違背大法的前提下根據本地經濟社會發展的實際情況制定一些地方性法規。為什么要搞監督?保證憲法法律在本行政區域的實施，是人大監督的基本職能，同時，通過監督也要推動解決老百姓關心的問題。

普及人民代表大會制度這一塊已經告一段落，下面要專門講法治建設，比如法治建設與中國社會主義進程有什么關系，對上海的經濟和社會發展有什么影響，在依法治國當中有哪些思想必須要統—等，內容會更細、更深。

《瞭望東方周刊》：其實你到各區縣作報告，不僅是宣傳人民代表大會制度，而且是為堅持和完善人民代表大會制度營造一個好的民主環境。

龔學平：我們需要市民們都能夠關心人民代表大會制度，希望廣大市民能夠努力成為具備世界眼光和全局視野的高素質市民，成為具備良好法律素養和公民意識的現代公民。有了民主政治的每一個健康的細胞，才能有民主政治的摩天大樓。

《瞭望東方周刊》：作為記者，對于人大的工作有時也感到有些神秘。

龔學平：過去是記者到哪里，哪里出新聞；現在是領導到哪里，哪里出新聞。實際上，人大是個富礦，人大是政治體制改革的重要組成部分，里面有很多新聞可以寫。

我們現在是一個法規定出來，就是報紙整個版面刊登，誰去看?其實媒體應該在法律出臺以前的討論階段就有所反映，包括制定過程中的不同意見。在四項基本原則下講一些不同意見是好事，最后還是要統一意見的。

我們天天講民主集中制，我認為民主集中制不是一致通過、一致擁護，它的核心應該是少數服從多數。對于我們人大也是這樣，在關系到國家命運的問題上，我們要高票一致，比如反“臺獨”問題，在日常事務中，對一些問題有不同看法很正常，不是持不同政見，而是要通過討論來取得統一意見。

新聞媒體完全可以報道人民代表大會討論了什么問題，某位代表講了什么，有什么反對意見，經過大家討論以后以幾票對幾票通過，這樣的報道就活起來了。其實，爭論的過程對觀眾也是一個明確和提高認識的過程。

人大工作要把握好“度”

《瞭望東方周刊》：你說過，人大的一項重要任務是更加注重發揮國家權力機關表達、平衡、調整社會利益關系的功能。在利益多元化的今天，人大怎樣才能發揮好這個功能?

龔學平：去年5月，中共中央轉發了《全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設的若干意見》(中央9號文件)，第一次提出了人大的這一功能。人大代表來自不同階層，社會上的很多意見都會在人大內部體現出來。我一直認為，把人大工作做好，是提高共產黨執政能力的重要方面。

在實際工作中，我們應提高人大工作的透明度和公開性，擴大公民對人大工作的有序參與，使人民群眾的利益要求得到充分表達，我們應擴大人大同社會各方面的溝通聯系，使不同利益群體的要求得到平等表達，我們應健全社情民意的反映、分析和反饋機制，使不同的利益要求得到有效表達，還要建立健全民主科學的決策機制，無論制定法規還是決定重大事項，凡涉及重大利益調整的事項，都向社會公布，都進行公開聽證，使法規和決定最有效地保障人民的根本利益。

共產黨從革命黨轉變為執政黨，要通過人大、通過政府來完成黨的使命，反映黨的意圖。黨委抓原則、抓方向、抓領導權，人大把黨的主張變成國家意志，形成法律，政府依法行政，兩院公正司法，整體目標都是提高社會生活水平。

我想，推進社會主義政治民主有三個方面，一是堅持共產黨的領導，一是依法治國，一是人民當家作主。堅持共產黨領導毋庸置疑，我們人大主要是保證把人民當家作主實現好。各個部分有機統一，才能真正推進社會主義政治民主的進程。

《瞭望東方周刊》：平時人大討論氣氛活躍嗎?

龔學平：我們上海市人大思想比較活躍。首先作為一把手要有民主意識，要善于讓大家多講，不要扣帽子，不要隨便下判斷，讓大家踴躍發表意見。我們不能先表態，要多聽。人大常委會主任和市長不一樣，市長可以拍板，人大常委會主任在人大就是一票。所以人大是集體行使職權，集體討論，集體決定問題。民主是要講程序的，需要時間。彭真曾說過，把國家命運、十億人民的命運放在人大，平時放在常委會。不利于國家的事情就不會發生了。

《瞭望東方周刊》：看了一些你對于人大工作的闡述，我體會你強調一種匹配的思路，強調不急不徐的節奏感。

龔學平：我們既要充分保持工作的熱情和干勁，也要掌握節奏。人大畢竟和政府不一樣，我們說人大是政治文明的第一線，但是跟政府的火線還是有區別的，人大主要是按程序辦事。

政府星期六是不休息的，星期天休息也不保證。我們人大規定了“三個絕對”：星期一到星期五晚上絕對不開會，工作白天完成；周末兩天絕對休息，除了機關加半天班；國家規定的休假絕對執行。

人大的工作跟“一府兩院”不同，我們要抓大放小，大事、大問題要抓住不放，要圍繞國家改革開放的大局、老百姓關心的熱點問題、政府推動工作的難點重點問題展開，其他事情不要管得太多，否則可能影響政府工作。

人大搞監督或者立法目的要清楚，不是通過立法來顯示人大有多少權威，代表個人有多少權威，而是要明白，你是代表人民在立法、監督，推動上海各項事業的發展，推動政府更好地為人民服務，這是我們的宗旨。如果由于我們的立法、監督讓政府工作寸步難行，對立起來，那就從根本上違背了人民的利益。人大的權力是人民給的，歸根到底還是要服務于人民。

人大不要當“包公”

《瞭望東方周刊》：你多次講到，人大的監督不是個案監督，而是制度監督。

龔學平：在我們國家生活的各種監督中，人大的監督作為最高層次的監督，是具有法律效力的監督，是代表人民的監督。它不處理具體問題，主要是推動“一府兩院”依法行政、公正司法。

人大要抓傾向性的問題。比如你講執行難，為什么執行難，有什么原因，有沒有法院內部的問題，有沒有社會上的問題，有沒有領導的問題。這樣的調查可能比解決個案要好。個案監督從眼前來講可能讓人大加分，但人大不能當“包公”，不能變成第一法院、第一檢察院。

我們應該看到，社會上出現的許多問題，重要原因在于政府或執法部門的工作有缺失，人大要督促他們改進工作，而不是取而代之，自己成為“執法大隊”。抓住“一府兩院”，從制度的角度才能解決一大片的問題。

《瞭望東方周刊》：人大搞監督是否也有尺度和方向的問題?

龔學平：比如說人大對于干部的述職評議，一些地方喜歡搞，我到人大工作后改過來，我認為述職報告還是改為工作評議好，因為我們現在實行的是黨管干部，是組織部門在管，他們已經在全面考察。所以我們人大對干部的考核主要是工作評議，對干部及其領導的部門依法行政的情況進行監督，是對于一個領導班子的評議。這樣的監督就主動了，提升了。

我們把專項工作評議作為組織部門對干部考察的延伸和補充。工作評議對于推進社會主義民主法制建設有好處，因為在市場經濟條件下，干部的法制觀念很重要，這方面人大的評價對于組織部門的干部考察是有益的補充。

我強調監督和支持相結合，有人曾對此有不同意見。人大和政府是在共產黨統一領導下開展工作，職責不同，目標一樣，都是要把上海的各項事業搞上去，把人民生活搞上去。市委做出決定以后，我們人大的工作就是要把市委的主張經過法定的程序，轉化為國家意志，來規范人們的行動。政府據此依法行政，然后我們來監督。我們要與人為善地把問題指出來，提出整改意見再督辦。這樣把工作搞上去了，對于政府就是一種支持。

監督不要居高臨下。我們人大就是要發現問題，指出問題，但是要實事求是。因為監督不能一步到位，我們法律的制定需要過程，推行時老百姓有接受的過程，政府依法行政又有熟悉的過程，不可能一下子達到完美的境地。

《瞭望東方周刊》：如何能讓監督更有針對性，能夠解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題?

龔學平：以往常委會的監督調研比較多的是大規模視察，走馬觀花，很難發現問題。為此我們改進了執法檢查的具體方式，分成幾個小組，以小型、分散、明察暗訪為主。常委會堅持“少而精、求實效”的原則，今年確定的三個監督重點是，飲用水問題，居住區物業管理，農村合作醫療和社區醫療衛生工作，這些都是直接關系百姓利益的。

戒除“景觀式立法”

《瞭望東方周刊》：人們可能存在一種誤解，就是說人大的工作比較虛，那么人大是否存在一個找準著力點的問題?

龔學平：其實人大工作是不虛的。比如立法，以往我們立法有時是關起門來，跟群眾、工作大局脫節，還可能強調了部門利益。有些法針對性不強，老百姓不感興趣，代表也不關注。今年我們作了兩方面改進：第一，在網上公布立法規劃，讓大家提意見，800多名代表都反饋了意見，大家關注的問題優先立法，第二，整個立法過程要求代表參與，使立法過程成為普法、知法的過程。百姓在立法過程中有所了解，法規出來后才能更好地守法，政府參與了，才能更好地執法。這樣才能避免“立法如林，執法如零”。

我們地方人大不熱衷于法規的體系化完整化，我們要從實際出發，兩條就兩條，三條就三條，大法已經有了的內容我們不作重復，這樣百姓記得住。要避免景觀性的立法，法是給人用的，關鍵要適用。

立法不是搞產品生產，不能每年定下一個增長指標，一味追求數量，而是一定要從實際出發，切實提高立法質量。我們提出要“立改廢”并舉。現在我們的社會主義法律體系已經基本建立，下一步主要在于提高質量。另外，一般總是認為立法就是立新法，其實廢舊法也是立法，修訂法規也是立法。

《瞭望東方周刊》：開門立法必然要面對各方面的表達沖突，如何平衡?

龔學平：大家肯定要表達，有爭論也很正常。我們思想很明確，反對的聲音肯定有，你不聽他也是存在的，要聽聽是否有道理。立法根本上是維護大多數群眾利益，干預少數的不法行為，不是用來管老百姓的，這樣的法才有權威性，否則就會出現部門利益傾向。堅持開門立法很重要。最近幾年，立法過程中退回市政府法制辦修改的法規草案有所增加。

我們最近又提出了立法后評估。過去只管立法，效果怎么樣是不管的。立法以后需要評估，究竟執行情況如何?百姓的認可、守法情況如何?如果不行，我們要倒過來問這個法本身有沒有問題，這對我們工作就有促進和推動。這是過去沒有的。

我們務必要提高把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的本領。這一轉化，不是簡單的照抄照搬當“二傳手”，不是單純復制當“復印機”，也不是單純傳遞民意當“傳聲筒”，而是做到準確、有效、合乎法定程序的轉化，這就對我們的工作本領提出了很高的要求。

代表要當家作主必須有本事

《瞭望東方周刊》：中央9號文件提出了加強人大代表培訓工作，事實上，早在2003年上海市人大常委會就在全國率先建立了人大培訓工作機構——培訓工作委員會。這個機構到目前為止在全國地方人大中還是獨此一家。這三年中上海市人大培訓工作進展如何?

龔學平：代表要當家作主，沒本事做不到。經常有人說，有些代表當了幾年也不發言，發了言水平也不高。代表不是天生就會的，需要培訓。過去我們選了代表，只使用沒有培養。我來人大工作之后，成立了培訓工委，代表一選出來，如何當代表，怎么寫議案，預決算報告如何審議，這些應知應會的知識必須學習。代表搞監督必須熟悉相關法律，這些問題都要培訓。國外議會討論最多的就是財政預算，看好政府的錢袋子，而以前我們的代表往往討論完政府工作報告就沒話說了。

經過培訓應該說代表的履職能力有明顯提高。不過明年代表的換屆工作就要開始了，對于新一屆代表培訓工作要啟動得更早，包括各區人大干部我們也要培訓。

《瞭望東方周刊》：加強代表工作，人大的工作量會增加很多。

龔學平：做代表培訓工作，人大的工作量、經費投入都增加了，但這是值得的。過去人大機關有些老氣橫秋，現在工作量增加了，大家反而勁頭足了。我們機關每周五晚上舉辦舞會，可以說是全國獨一無二的。只要在上海我都會去。我們人大機關每個部門輪流主辦，邀請政府或其他部門聯歡，增加溝通。

我告訴大家，不要把跳舞唱歌看成是玩玩樂樂，要看成是新形勢下做政治思想工作的一個平臺。作為人大常委會主任，如果按照過去的慣例，可能做到我這屆結束，機關很多人都接觸不到。一跳舞大家都來了，而且是近距離接觸，平等交流。剛開始搞的時候阻力也很大，特別是一些干部，擔心有人會借此機會越級反映情況。我在大會上講，你沒有問題怕什么?

《瞭望東方周刊》：一般人大干部年齡偏大，在創新的動力和能力上稍顯薄弱，在職業生涯中交流機會也顯得不是很多。如何在機制上激勵人大干部的創新精神?

龔學平：人大的干部隊伍年輕化是方向。我們講，人大是國家權力機構，應該體現年輕化，應該成為培養干部、鍛煉干部的大學校，干部應該先當委員，再當官員。很多年輕干部先到人大做委員，有助于增強法制觀念、群眾觀念、政權觀念，培養好之后再回到具體部門工作。但是，由于體制上的一些問題，人大干部的年輕化和與其他部門的交流問題，還不是短時期內能夠完全解決的。

其實，干部交流只是激勵的一種形式，人大作為一個集體也有內在的創新動力。上海市人大高學歷的工作人員很多，我們在政治上要求高，工作上要求嚴，生活上也適當提高了待遇，給他們創造更好的工作條件。

有挑戰才有幸福感

《瞭望東方周刊》：許多人都認為你是位很有個性的官員。

龔學平：我喜歡做新的事情，人家沒做過的、不敢做的，有挑戰性就比較愉快。有挑戰可能辛苦一點，累一點，但是一旦做成功了就感覺很幸福。如果沒有挑戰，盡管日子過得舒服也沒意思。

我經歷過的最大的挑戰，應該說是來自你的思路、做法不被領導和群眾理解。有些改革的思路，群眾、領導暫時不能理解，對于我來說是最大痛苦。解決的辦法就是自己努力，用實踐證明，不能退卻。改革就是權力利益的再分配，有很大風險，只有通過實踐，才能逐步取得領導的信任，得到群眾的理解。相信最終群眾會擁護，領導會信任。

《瞭望東方周刊》：聽說你很喜歡體育運動?

龔學平：我每天鍛煉兩三個小時，早晨五點半起床，快走三刻鐘，到健身房鍛煉力量十分鐘，再到游泳池走游半小時，一邊鍛煉一邊聽廣播新聞，報紙也不用看了。我眼睛不好，不上網。以前我身體不太好，來人大之后堅持大幅度鍛煉，身體好了很多。以前我分管文藝，一年要看150多場演出，現在這不是我的任務了。