長三角規劃浮出水面

哪些規劃內容是有“約束力”的，至今仍不得而知

對于長三角的許多地方官員來說，2006年的春天注定是個令人心焦的季節。原定在2006年3月公布的《長三角地區十一五區域規劃》遲遲未出臺，也就意味著許多關系到地方發展和利益的實質性問題仍未有定論。這些問題包括城市功能如何定位、重大項目能否得到審批、發展環境是否會得到改善等等。

作為中國第一個批準編制的跨省市區域規劃，長三角規劃無疑也引起了全國輿論的關注。但這個由國家發改委牽頭的龐大綜合工程，從啟動時就一直低調運作，許多核心內容始終未能為公眾所了解。在《瞭望東方周刊》記者長達數月的關注之后，該規劃的神秘面紗，終于被揭開了一角。

龐大的系統工程

對于當今的中國來說，“長三角”遠遠超過城市群的概念。這個擁有8200萬常住人口、橫跨兩省一市、輻射半個中國的經濟區域，2005年地區生產總值已達33858．55億元，人均GDP接近5000美元。如果把長三角作為一個整體經濟區域，它的經濟規模已超越了亞洲四小龍的新加坡、香港，和臺灣基本持平，正在快速接近韓國。

如果了解到這一點，對于長三角地區區域規劃為何能成為黨中央提出科學發展觀后，由國務院確定開展的第一個跨省市的區域規劃，就不難理解了。

據《瞭望東方周刊》記者了解，國家編制長三角區域規劃的目的主要包括三個方面，首先，是明確長江三角洲地區進一步發展的整體定位，確定長江三角洲地區發展的整體目標和重點；其次，圍繞長江三角洲各地共同關注、單一省市又難以自行解決的重大問題，包括區域性基礎設施的共建與共享、投資環境的營造、生態建設與環境保護，以及關系到區域可持續發展的重大建設項目等，提出統籌協調發展的思路和布局方案，第三，研究提出促進長江三角洲地區整體發展的相關政策。

長三角規劃的編制工作總共分八個部分，包括綜合交通、能源、水資源綜合治理、土地利用、生態環境保護、城鎮體系規劃、產業布局和人力資源開發。盡管號稱是“十一五”，但該規劃展望期將到2015年，對重大問題展望20年或更長遠。該規劃編制領導小組組長是國家發改委的劉江副主任。

華東師范大學長江流域發展研究院常務副院長徐長樂是長三角規劃的綜合組成員，他對規劃的組織體系頗為了解。他告訴《瞭望東方周刊》記者，“規劃組包括綜合組、專業組和地區組。主要是從不同的視角做研究，其中，地區組就是發改委牽頭和兩省一市的政府官員。專業組委托各個單位，包括發改委自己的司，還有其他的部門，三個層次也是有分有合的。綜合組是單獨開展工作，任務是把專業組的內容，最后提煉形成報告。”

上海城市化發展研究中心主任博士生導師，國家發改委長三角區域規劃綜合組成員、上海社科院研究員郁鴻勝原是上海市發改委區縣處處長，2004年9月調入上海社科院城市化研究中心，他也是規劃綜合組成員，他對這種結合政府和學者的規劃模式頗為贊賞。

他告訴《瞭望東方周刊》記者，“從政府的角度做專項規劃，是以原來的發展的行政管理點角度思路，對一些重大問題提出判斷；學者從他的理論方法，從打破行政管理的角度，結合國際國內發展的態式，形成專題規劃。這種編制法，既有政府的宏觀角度來做的行政專項規劃，又有專家的科學方法和理論基礎可以打破行政級別，這樣形成的區域性規劃比較科學。”

對于長三角規劃何時頒布，在之前的報道中有幾種說法，有2006年3月完成、提交人大審議一說，也有2006年4月完成一說，但目前來看，由于各地爭議較大，長三角規劃很難在短時間內出臺。

打破行政壁壘

盡管長三角目前是中國市場經濟發育最完全的地區之一，但行政壁壘仍制約了這個地區的發展。

以太湖為例，這個位于浙北、蘇南之間的淡水湖泊，是長三角最重要的水源地，連不直接相鄰的上海，也有70％的水源來自太湖。長三角歷史上的富庶和如今的經濟奇跡，太湖都是十分重要的資源保證，但是，由于缺乏協調，對兩省一市都十分重要的太湖一度曾是“三不管”地帶，爭相取水和排污而疏于治理和保護。20世紀90年代的太湖領域不但內澇頻繁發生，污染相當嚴重，惡果甚至至今仍未過去。根據江蘇省疾病預防控制中心收集的江蘇省各地1996年—1998年惡性腫瘤死亡的資料，環太湖地區已成為惡性腫瘤高發地區。

打破長三角內部的行政壁壘，無疑將是重點。國家發改委國土所和郁鴻勝所在的上海社科院城市化研究中心，對長三角如何打破行政壁壘等作專題研究。

郁鴻勝告訴《瞭望東方周刊》記者，“長三角經濟一體化的成熟度已經很高了。這個區域當中，一個打破行政區劃，統領區域經濟發展，以市場經濟為主題的區域經濟發展的態勢已經形成，如果不作區域規劃，各地發展各自為政，過度競爭會對各地經濟帶來負面影響。關鍵是要打破行政區劃，建立新的市場經濟體系。這個市場經濟體系的最大特點在于打破行政保護，體制突破，關鍵首先要把市場經濟的資源配置發揮到最優，打破原來行政管理的僵局，進行改革，推行體制創新。做長三角規劃很關鍵的部分就是要解決這個問題。”

泛長三角將慎行

長三角能否吸收更多的成員進入?目前的種種跡象表明，答案可能是否定的。

根據《瞭望東方周刊》記者了解，目前長三角規劃的編制中，溫州等傳言中的擴編城市并沒有納入在內，參與城市還是參加長三角協調會的16個。目前渴望進入長三角協調會的包括安徽蕪湖、銅陵、黃山，江蘇的鹽城，浙江的溫州等地。

香港中文大學一位博士的論文就和跨區域規劃和都市圈有關，他對城市群的擴張有個人的見解。他告訴《瞭望東方周刊》記者，“長三角協調會有新會員參加，這意味著管治資源多了，但也意味著切蛋糕的人也多了。如果把長三角協調會弄得像泛珠三角那樣，覆蓋半個中國，實際上這么大的區域，講協調合作就很難了。有時候，過于泛化的聯盟其實是相當于沒有聯盟。”

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在接受《瞭望東方周刊》采訪時，許多地方發改委官員和專家都持這種態度。有的學者干脆指出，“16個城市的長三角規劃都已這么難做，擴大到20多個甚至幾十個后，那又會是什么樣子呢?”

新規劃的新理念

“從目前來看，對于以前曾長期關注的產業同構問題，規劃編制采取了比較寬容的態度”。國家發改委長三角規劃綜合組“產業發展定位與布局”項目負責人、浙大區域與城市經濟研究中心主任陳建軍這樣告訴《瞭望東方周刊》記者。

陳建軍還說，對于曾被廣泛關注的產業同構現象，其實是個十分專業的問題。目前的產業同構的統計，主要在二位數產業上。我們把農業、第二產業和服務業這種分類稱為一位數產業，而把第二產業中的電子工業、服裝工業的分工稱為二位數產業，在二位數產業上，長三角產業同構確實嚴重，比如上海、蘇州、無錫和杭州等許多城市都在發展電子信息工業，但是，如果細分到三位數、四位數產業，那同構現象就沒那么嚴重了。比如杭甬兩地都發展服裝工業，但杭州注重女裝，寧波注重男裝。

一位不愿透露姓名的規劃組成員認為對產業同構問題該謹慎對待。她告訴《瞭望東方周刊》記者，“產業同構很關鍵的問題是容量，如果這個容量還是在需求范圍內，同構也沒有問題，就好比許多農民都在生產大米一樣。長三角區域內也有一些惡性競爭、互相壓價的產業，但這不是主要的。另外，城市間在同一產業內的適度競爭，其實也是正常的。”

除了對產業同構問題比較寬容之外，長三角規劃還將較以往的計劃更有彈性。陳建軍透露，目前制訂中的規劃，并沒有在城市間劃出嚴格的分工，規定這個城市發展什么產業，那個城市發展什么產業。而主要是提出發展產業帶、產業軸。

陳建軍告訴《瞭望東方周刊》記者，“在以往的一些計劃中，有些概念定得比較死，比如蘇南和杭嘉湖地區一直被定位為商品糧基地，不顧這些地區第二、第三產業蓬勃發展的事實，基礎設施、環境治理等許多配套設施沒有跟上去，目前長三角許多地區的污染、古建筑保護不力等許多問題，其實和原來的計劃中缺少考慮，純粹把這些地方定位為商品糧基地有關。”

陳建軍還說，我國的計劃制訂受前蘇聯的影響比較深，在華約組織下的經互會，就曾制訂蘇聯主要負責什么產業、東歐國家發展什么產業的政策，這種看似十分科學的計劃思路，實際上考慮得最少的就是人的因素。甚至到了現在，仍有學者提出上海該發展高端服務業、江蘇發展重化工業、浙江發展輕工業的分工體系。幸好現在的規劃中，這樣的思維模式正在逐漸被打破。

規劃中的難題

如何做到地方利益和整體利益的協調，似乎是跨區域規劃中永恒的難題。因為兩者難以統籌而失敗的規劃，歷史上并不罕見。

前述港大博士論文研究的就是都市圈規劃，其選擇的研究對象是蘇錫常都市圈規劃，是中國第一部政府批準的都市圈空間規劃，但實施效果“不理想”，它的教訓對于正在制訂中的長三角規劃來說，無疑具有現實意義。

目的十分美好的規劃但實施起來頗具難度。據論文作者的調查發現規劃涉及內容五類中的產業規劃、空間規劃、環境保護、風景旅游規劃中的四類，被地方政府認定為很難操作。第五類基礎設施中，17個規劃項目有11個處于規劃改變、爭論、擱置或難以操作的狀態，占項目總數的65％。

通過訪談，論文作者發現這個規劃效果不理想的原因主要有四個，多數和地方利益有關，其中包括利益沖突造成規劃很難實施、城市利益的競爭、缺乏協調機制等等。

這位博士告訴《瞭望東方周刊》記者，“蘇錫常三市都是地級市，經濟發展都比較快，三地之間都想以自己為中心發展。蘇錫常都市圈規劃制訂不久，這些城市就按照自己的思路發展以自己為核心的都市圈，比如蘇州提出的環太湖城市圈的概念，包括蘇嘉湖和蘇錫常兩塊，這種提法明顯使蘇州成為蘇南和浙北城市之間的領頭羊。無錫則把目光投向了北方，提出了和泰州建立跨江都市圈。”

地方利益之間的爭奪，在長三角規劃當中也會有體現。前述不愿透露姓名的規劃組成員認為，地方利益有沖突，而導致地方政府對規劃有意見，其實這也很正常。她告訴《瞭望東方周刊》記者，“規劃組中的一位院士就說，如果哪天地方政府、職能部門對我們的規劃有意見、不滿意，只要不是規劃本身水準問題，那實際上說明這個規劃可能做到點子上了。因為這表示規劃已觸及核心問題。”

值得注意的是，在多次規劃座談會上，兩省一市代表都不約而同地提出規劃的“約束力”問題，十分關注規劃最終如何實施，如果某地區實施不力，會有什么樣的懲罰機制：也有城市代表提議，能否成立仲裁機構，使地方“違規”現象及地區糾紛能得到及時處置。

但這些提議是否會納入規劃內，哪些規劃內容是有“約束力”的，至今尚不得而知。