《官僚機構》序與跋

美國于1993年經國會通過并由總統簽署了“政府業績及成效法案”（Government Performance and Results Act）。這是一項旨在更自如地將個人業績、機構成就和社會目標聯系起來的法律，其機制之一就是對政府雇員業績的評估。

但是，如何進行評估呢？在企業中，雇員得到的報酬是由管理水平而不是由薪俸規模決定的，而且在許多情況下，經常是以其業績加上公司的總體績效為基礎的。如果企業經營良好，員工就有資格獲得獎金；從理論上來講，獎金的規模要基于每個員工對企業成就的貢獻。相反，在政府機構中，報酬絕大部分是由立法機關確立的標準決定的。而且，可用來提升機構總體表現的措施即使有，也多不到哪里去。結果是，政府績效評估總是很高，因為進行評估的管理人員知道，可壓低績效評級的客觀依據即使有，也多不到哪里去。而如果缺乏這樣的依據，雇員肯定會為得到的評級過低而抱怨；一些主管的朋友得到的較高評級，則被看做是偏袒的標志。

政府績效評估希望創造一個花費更少的政府；但費用的真正節約——那種納稅人看得見的節約——是不能通過政府管理的徐圖改善來實現的，而是通過削減政府管理的項目完成的。同時，政府績效評估也愿意削減官樣文章；但正像赫伯特考夫曼所指出的，官樣文章通常是由有組織的政治集團一手打造的，意在通過制約政府運作方式來尋求保護其自身利益。對許多集團來講，官樣文章越少，意味著收益越少。

顯然，現今公眾對政府的信心比以前政府做事較少時要低得多。毫無疑問，個中有許多原因——獨立媒體的興起，越南戰爭和水門事件的影響，以及某些社會問題的增加。但還有一個原因，可能使我們對政府的信心下降，準確地講，是政府正試圖做許多無人可以勝任的事情。

而且，恰好在政府做它力所不及的事情時，經常苦惱于與富有競爭力的企業的比照——并非由于企業雇用的人更好，而由于他們一直針對顧客進行競爭，并非著眼于服務（被控制的）公民。政府績效評估愿意使政府成為對顧客友好的形象，而且毫無疑問，它也許已成功地促使一些機構提供更好的信息（服務），為政府行政程序提供更清晰的指導，以及在電話只響三聲后就接聽。如果得到政府機構的款待能像在麥當勞或漢堡王店里接受最低工資雇員的服務一樣，那將是一件快事。但幾天前參觀過麥當勞和我所在的當地郵局后，我卻對政府績效評估——或任何的政府努力——可能會大有改觀的前景并不樂觀。

這本書體現了一種嘗試，即要闡明關于官僚機構大體真實的情況。本書雖然是十年前出版的，但其中心議題無需修改。當然，官僚機構運轉的一些細微之處已發生了變化。但就目前來講，判斷政府績效評估的實際效果還為時尚早。簡而言之，即使一些細節被這樣或那樣地改變了，但宏觀圖景依然如故。