在目標與手段之間

盡管在許多人看來，金融監管多少有些不同于其他行業的管制，然而，一項金融監管措施的出臺，試著去解釋監管者的行為，探尋監管者這一特定政策的背后推動力，問問為什么要出臺這項監管措施，這項措施會產生什么的效果，仍然是有必要的。

今年年底，中國銀行業將全面對外開放。8月份，中國銀監會擬訂《外資銀行管理條例》的征求意見稿，對在華的外資銀行的管制措施進行了修改，8月14日征求意見稿被送往中外資銀行征求意見。一時間，這一征求意見稿引來爭議不斷。

條例為誰而制訂

這份中國銀監會新擬訂的征求意見稿，其核心和人們關注的焦點主要集中在以下三個方面：

第一個方面是征求意見稿規定2006年底銀行業對外開放后，在中國境內設立獨立法人機構的外資銀行，可以全面經營人民幣個人業務；外資銀行在華分行，則只能經營100萬以上定期存款，并且不能經營銀行卡業務。第二個方面是這份征求意見稿規定外資銀行的貸款余額與存款余額的比例不能超過75％，對單一客戶的貸款不能超過銀行貸款余額的10％。第三個方面是這份征求意見稿并沒有修改此前在華外資銀行所享有的一些“超國民待遇”，外資銀行在稅收上仍享有15％的優惠稅率；在一些業務上，外資銀行拆借資金的最長時限可達2年，而中資銀行只有4個月；外資銀行不限制其總行的混業經營，但中資銀行的限制卻比較多。

這份征求意見稿是一方面給予了外資銀行超國民待遇，另一方面是又對外資銀行進行了適當的行政性限制。這樣一來，一些外資銀行和外資利益代表認為中國是在有意阻礙外國金融業在華的擴張，而另一方面，一些內資銀行則抱怨中國監管者在為自己制造不對等的競爭環境。這份征求意見稿被認為是“吃虧不討好、里外不是人”。

其實，一項監管措施出臺，如果真的是“里外不是人”，不被業內的不同經營者所認同，倒可能是一件好事。在一定程度上，這也可能是反映了這一監管措施并非是為業內某一特定利益團體而度身定做的。事實上，在中國，保持銀行業監管政策的獨立性，履行保護存款人利益的天職，是銀監會長期面臨的一項艱巨任務之一。一方面中國銀行監管政策長期受到貨幣政策實施的干預，另一方面監管政策也是常常受制于力量龐大而數量很小的金融業利益集團。

然而，仔細來分析這一征求意見稿，卻發現意見稿中的某些條款卻未必完全沒有傾向性。在征求意見稿中，外資銀行獨立法人機構和分行在中國經營人民幣業務的權限不同。設立獨立法人機構的，可以全面經營人民幣個人業務，而外資分行，則只能經營100萬以上定期存款，并且不能經營銀行卡業務。眾所周知，設立獨立法人需要達到的資本金額度和設立分行所需營運資金額度相差很大，征求意見稿中讓外資銀行設立獨立法人的傾向，其目標或許在于確保外資銀行能夠在國內長期、持續、穩健地經營。這一條款，暫且不論目標何在，在客觀上它形成了對不同外資銀行的歧視卻是事實。

那些將零售業務作為在中國發展的主戰略的大型外資銀行，本來就普遍傾向于在華設立子公司，現在該條款將人民幣業務全面對外資銀行子公司開放，可謂是正合他們的需要。有媒體就報道，匯豐、東亞、恒生等銀行的高管在不同場合已經反復明確表示，已對本地注冊有所準備，并且此項措施不會影響到本行經營。事實上，豈止是“不會影響”，應當是“正合需要”；而一些小型的外資銀行和以信貸批發業務為主的外資銀行而言，來華設立獨立法人的經營成本可能是這些銀行所不能承受的，只能在華設立分行，而分行的業務卻因這一條款而受取限制，盡管在向國內提供某些業務方面，這些銀行有著大型銀行所不具有的比較優勢。

科學是抑制利益集團影響，保護公眾利益，保持監管獨立性的有力武器。然而，對于金融業的運行規律，了解依然是有限而粗淺的。巴塞爾協議說，要基本確保銀行的運營安全資本充足率應達到8%。然而當人們問為什么是8%能確保安全，而不是9%或7%時，答案是“大拇指規則”。“大拇指規則”的意思，就是“拍腦袋想出來的”。現在，這份《外資銀行管理條例》的征求意見稿中，也有一個很關鍵的數字，就是“外資銀行的貸款余額與存款余額的比例不能超過75％”。

對于這個數字，媒體報道的馬來亞銀行上海分行的反應最為典型。馬來亞銀行上海分行放貸資金的80％—90％都來自拆借資金，其主要客戶是馬來西亞和新加坡在華企業，如果按照貸存比75％以內的要求來進行監管，它的業務基本上就要停止了。不敢說這個征求意見稿中75%是拍腦袋出來的，但要彰顯條例的獨立性，顯示我們是在認真履行加入世貿易組織的承諾，給出其科學依據可能是有必要的。

條例能如所愿嗎

《外資銀行管理條例》征求意見稿的一個突出傾向，就是鼓勵外資銀行在中國設立獨立的法人。值得一問的是，這傾向和愿望能實現嗎？這樣一部條例是否足以促使外資銀行在中國設立獨立法人？

已有的研究表明，外資銀行選擇在東道國設立代表處、分支機構、控股銀行子公司還是合資銀行，其主要的考量因素還是規模經濟效應，或者其權衡的主要還是以哪種組織形式可實現成本最小化、利潤最大化。而從大多數國家的實踐來看，外資銀行往往是傾向于在資本流動比較自由并且人均收放較高的東道國設立獨立的法人機構。一項針對美國銀行進行國際擴張的組織形式的研究就發現，進入壁壘、是否允許混業經營、直接投資規模、銀行體系的發展水平、差別稅率、監管水平、工業化和發展水平以及銀行的自身優勢和規模都會影響到銀行是否會通過在東道國執行子公司戰略，進行國際擴張。

如果上述經驗研究的結論成立，那么征求意見稿中讓外資銀行在中國設立獨立法人傾向的有效性就要大打折扣了。甚至我們還可能需要進一步追問，有沒有必須要通過這樣一部條例來促使外資銀行在中國設立獨立法人。

截止到2006年6月底，有來自21個國家和地區的71家銀行在國內24個城市設立了營業性機構，其中外國銀行分行183家法人機構14家。“使得外資金融機構謀求長期發展而不是投機，降低資本流動的波動性”是中國銀行業開放的一個重要目標之一。應當說，這份《外資銀行管理條例》的征求意見稿在很大程度上也是致力于實現該目標。然而，目標明確并不意味著手段一定正確。在實現目標的征程上，我們還需要慎之又慎。

作者單位：中國華融資產管理公司博士后科研工作站