財力應下移，財權應上收

政府間財政關系，主要是事權、財權、財力三要素的不同組合。事權是政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。財權是政府為滿足一定支出需求而籌集財政收入的權力，包括稅權和費權，形成自籌的財力。中國分稅制財政體制下，財權主要與稅種劃分相關。財力則是指一級政府可支配的財政收入，包括自籌的和上級轉移的。

相對于事權，財權和財力都是手段，是為履行特定事權服務的。這兩種手段彼此獨立，無必然的匹配關系。

計劃經濟體制下的財權實際是指財力，或財力的支配使用權，不是籌集本級財政收入的權力。在當時以企業隸屬關系為基礎核定收支、收支掛鉤的財政體制下，地方各級政府并沒有籌集本級財政收入的權力，一級政府有多少可支配的財力，完全是上級政府分配的結果，財權全部在中央政府，中央政府通過一定的體制辦法來給各級政府分配財力。地方雖無財權，但并未普遍出現基層財政困難的現象。

分稅制改革之前，“財權與事權的統一”實際是指財力與事權的統一，與現在流行的“財權與事權相匹配”有本質不同。分稅制改革通過劃分稅種賦予地方政府一定財權，并使之與企業的行政隸屬關系脫鉤。地方的財政收入有了兩個來源，一是利用分稅制賦予的財權組織的“自有收入”；二是上級的轉移支付。即先有了“財權”，然后才有了“自有收入”，由此產生了“轉移支付”。通過分稅這種機制，中央收入隨經濟增長而增長，掌握了主動權。

十多年來，省以下各級政府財權變化不大，但事權、財力卻可以非正式調整和配置。省以下政府普遍模仿中央與省的財政關系，上級將有增長潛力的稅種劃為本級財權，同時將一些事權下移。事權、財力的演變軌跡，取決于各級政府間博弈的程度、方式和手段，縣鄉財政困難即是這種博弈的一種結果。若以此認為只有解決了“財權與事權不匹配”的問題，財政體制才能進一步完善，那只是假象。因為工業基礎薄弱的農業地區，即使財權與事權相匹配，政府也難為“無米之炊”，稅源單薄，無法組織到與事權相匹配的財力。在經濟不發達地區，“財權與事權不匹配”已轉化為次要問題，主要矛盾變為“財力與事權不匹配”。教條地強調“財權與事權相匹配”，不但不能緩解縣鄉財政困難，反而會激化矛盾，雪上加霜。

解決這一矛盾，關鍵是在完善中央對省轉移支付制度的同時，要特別理順省以下財政體制，可以采取適合不同生產力水平的多種實現形式，不一定拘泥于層層劃分稅種的單一形式。此外，要完善省以下的轉移支付制度。

縣鄉財政困難，主要不是財權界定不合理，而是財力下移不夠。對區域差距較大的國家，上級政府保留更多財權是必須的。否則，對落后地區的財力下移就沒有來源，各級政府也無法實現公共服務的均等化。

落后地區的生產力發展和財源充裕，不可能在短期內實現，在狀態根本改觀前，財權的形式意義大于實質意義，而財力才最重要。

作者為財政部科研所副所長