來論：農地集體所有并非“萬惡之源”

在當前的土地制度下，城市土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。當農村土地轉化為城市建設用地時，政府壟斷著土地的一級市場。上世紀90年代中期后，因土地制度引發的糾紛、沖突逐漸增多，農民負擔日益沉重。而征地制度成為質疑當前農村基本經營制度的主要理由，農地集體所有似成為“萬惡之源”。

不同農地制度的選擇實際上是在生產者、所有者和政府之間反復博弈的結果，受現有的基礎性制度安排制約，也受資源稟賦與技術和經濟發展水平的制約。均分的土地制度是人口大國在社會保障機制不健全的情況下，實現“人人有飯吃”目標不得不為之的制度選擇，也是工業化和城市化低成本快速演進的重要保障。而這要以非私有的土地所有為前提。中國歷史的經驗證明：在缺乏完善的社會保障的情況下，土地私有不可能確保所有人口基本生存，這是中國基礎性制度安排的最后底線。

集體所有制的根本缺陷是“集體經濟組織”在法律地位上的缺失，使村莊中惟一的合法組織——村委會面臨嚴重的角色沖突。從“法定體制”看村委會是自治組織，而在事實體制中卻扮演著政府代理人、集體財產法定代理人、公共事務管理者這三重角色。作為政府代理人的村委會，其權威性和合法性必須由上級政府賦予。而作為農民財產代理人和社區事務管理者，其合法性和權威性又必須來自于所有者或成員的一致同意。這是當前農村基層組織產權制度和治理出現矛盾和沖突的關鍵問題所在。

三位一體的沖突角色使村委會陷入嚴重的委托-代理困境：第一，“村委會是代表政府還是代表所有者”的代表性困境；第二，“誰讓村委會作為代理人”的委托人缺位困境。

思考集體所有制的委托－代理問題，可能為我們揭開農村諸多難題之謎底提供新的破解思路。分解人民公社遺留的村委會相互沖突的多項職能，將村委會回復到政府代理和公共品提供者地位，并重新構造能夠實施村莊成員財產產權的代理人集團或新的村級合作組織，以長期發展的眼光看，這是中國農村不破產、農業不衰退、農村不凋弊的一個重要保障，更是切實保障農民財產權利的一項重要制度。

作者為國務院發展研究中心農村經濟部研究員。全文見《財經》雜志網絡版