資源性產(chǎn)品“價(jià)改”在即

新方案很可能將已經(jīng)或即將在多個(gè)領(lǐng)域推開的價(jià)格改革拉回到原點(diǎn)——即固化舊有的以成本加收益確定的政府定價(jià)模式

12月22日，北京市發(fā)改委召開民用天然氣價(jià)格調(diào)整的聽證會。根據(jù)燃?xì)饧瘓F(tuán)上報(bào)的調(diào)價(jià)方案，北京民用天然氣的價(jià)格每立方米將上調(diào)0.15元。與之同時(shí)報(bào)批的，還有一項(xiàng)天然氣價(jià)格聯(lián)動機(jī)制。

按照這一新機(jī)制，在規(guī)定的期限內(nèi)，民用天然氣銷售價(jià)格將隨著上游天然氣的價(jià)格同時(shí)調(diào)整，而不必另行召開聽證會。

但是，這只是一場即將到來的“資源性產(chǎn)品價(jià)格改革”的序曲。“這次必須漲價(jià)了。再不漲，就趕不上下一輪的天然氣出廠價(jià)調(diào)整了。”北京市發(fā)改委的一位負(fù)責(zé)人談及此次漲價(jià)時(shí)指出。

記者獲知，國家發(fā)改委價(jià)格司起草的資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的方案——《關(guān)于深化價(jià)格改革促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意見》（下稱《意見》）已獲得發(fā)改委主任辦公會議的原則通過，在繼續(xù)征求地方意見后，即將上報(bào)國務(wù)院。如果獲國務(wù)院同意，中國的資源性產(chǎn)品價(jià)格將在2007年之后面臨一場全面調(diào)整。

按照這一方案，資源性產(chǎn)品價(jià)格的改革將從水、石油、電力、天然氣、煤炭、土地等領(lǐng)域展開，并提高排污費(fèi)、污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。整套方案的最大變化在于，把環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本計(jì)入上述產(chǎn)品的定價(jià)中——如果辦法通過，意味著相關(guān)產(chǎn)品即將迎來一輪大提價(jià)。

從保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源角度出發(fā)而制訂的“價(jià)改”新方案，在業(yè)內(nèi)外已引起不小爭議。一些專家指出，新方案實(shí)際上很可能將已經(jīng)或即將在多個(gè)領(lǐng)域推開的價(jià)格改革拉回到原點(diǎn)——即固化舊有的以成本加收益確定的政府定價(jià)模式。

例如煤炭，價(jià)格自上世紀(jì)90年代初已逐漸放開，從政府控制變?yōu)橹饕墒袌龆▋r(jià)；而形成市場化的電力價(jià)格，亦為2002年通過的電力體制改革方案的目標(biāo)之一。

“讓價(jià)格杠桿起作用”

發(fā)改委提出資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的思路，很大程度上基于能源形勢的壓力。

在2005年10月召開的中共十六屆五中全會上，能源問題被提到前所未有的高度。會議提出，要實(shí)現(xiàn)2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番，單位國內(nèi)生產(chǎn)總能源消耗比“十五”（2001年－2005年）期末降低20％左右。

但在“十一五”（2006年－2010年）的第一年，上半年全國單位GDP能耗和主要污染物的排放量均不降反升；前三季度統(tǒng)計(jì)，中國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗僅下降0.5%，而煤炭和電力生產(chǎn)增速仍高于GDP增速，主要污染物排放量繼續(xù)攀升，要完成全年能耗降低4%的目標(biāo)難度很大。

12月9日召開的全國發(fā)展和改革工作會議上，發(fā)改委主任馬凱指出，中國節(jié)能減排的形勢嚴(yán)峻。“如果明年節(jié)能降耗和污染減排目標(biāo)仍然完不成，不僅影響‘十一五’規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也會對長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響。”

發(fā)改委主管價(jià)格的副主任畢井泉?jiǎng)t表示，造成中國資源和環(huán)境約束矛盾突出的一個(gè)重要原因是：中國資源產(chǎn)品價(jià)格偏低，既沒有反映資源的稀缺程度，也沒有反映環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本。

事實(shí)上，發(fā)改委早已就此觀點(diǎn)展開了論證。2005年10月28日，發(fā)改委組織國務(wù)院發(fā)展研究中心、財(cái)政部、國土資源部、水利部、科技部、環(huán)保總局、中石油、中石化、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組、國家電網(wǎng)公司、煤炭工業(yè)協(xié)會、華能集團(tuán)、社科院等部委、機(jī)構(gòu)和公司，在釣魚臺國賓館召開了資源價(jià)格改革研討會，“讓價(jià)格杠桿起作用”成為這次會議上代表們的普遍觀點(diǎn)。

國家環(huán)保總局副局長王玉慶也支持將環(huán)境成本納入定價(jià)機(jī)制中的做法。他認(rèn)為，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)格不僅應(yīng)包括生產(chǎn)中各種直接間接的費(fèi)用、必要的利潤，還應(yīng)包括破壞污染環(huán)境所形成的環(huán)境成本。而現(xiàn)在即使是污染治理得比較好的企業(yè)，其產(chǎn)品價(jià)格也只包括了實(shí)際治理成本，而沒有包括環(huán)境退化成本。

財(cái)政部副部長朱志剛則表示，資源價(jià)格的扭曲，一方面使得資源價(jià)格無法有效、真實(shí)地反映社會需求，價(jià)格機(jī)制無法按照市場規(guī)律來調(diào)節(jié)資源的生產(chǎn)和消費(fèi)；另一方面，資源的廉價(jià)或無償使用也帶來了浪費(fèi)和效率底下。

新方案全解

在此背景之下，有關(guān)部門加快了資源性價(jià)格改革的步伐。11月下旬，國家發(fā)改委的主任辦公會議討論并原則通過了《意見》。

國家發(fā)改委一位相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，這次改革方案的原則，一是促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用，讓資源性產(chǎn)品價(jià)格反映資源的稀缺程度。二是污染者付費(fèi)，所有的企業(yè)、單位和居民，凡是排放污水的，需繳納污水處理費(fèi)；凡是產(chǎn)生垃圾的，要繳納垃圾處理費(fèi)；排放污染的要繳納排污費(fèi)。此外，考慮到社會各方面的承受能力，在實(shí)施的過程中將“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施”。

發(fā)改委所制定的《意見》，勾勒了石油、天然氣、水、電、煤炭和土地未來幾年的“價(jià)改”藍(lán)圖。

石油與天然氣首當(dāng)其沖。根據(jù)國家發(fā)改委的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2003年，原油、天然氣、發(fā)電用煤之間的價(jià)格比較關(guān)系，國內(nèi)為1∶0.41∶0.41，而同期國際市場上的比價(jià)為1∶1.04∶0.25——中國天然氣價(jià)格明顯偏低。這成為天然氣提價(jià)的一個(gè)重要依據(jù)。

在2005年，中國天然氣價(jià)格經(jīng)過多次調(diào)整后，仍低于國際市場價(jià)格。發(fā)改委提供的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指出，目前中國天然氣平均出廠基準(zhǔn)價(jià)格為每立方千米770元，只相當(dāng)于國際市場可替代能源價(jià)格水平的21％。

“事實(shí)上，天然氣的價(jià)格已成為制約天然氣開發(fā)利用與國際合作的一個(gè)重要原因。”一位能源專家指出。

發(fā)改委針對這一問題所開出的“藥方”，是逐步將國產(chǎn)天然氣的價(jià)格提高到與國際價(jià)格接軌的水平，實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格與國際市場可替代能源價(jià)格接軌。同時(shí)，將繼續(xù)完善成品油的價(jià)格形成機(jī)制，擇機(jī)開征燃油稅。

此外，作為石油、天然氣的配套改革，政府將用開征特別收益金、提高資源稅等方式，將企業(yè)額外增加的部分收入上繳國庫，專項(xiàng)用于對使用天然氣的低收入群體和以天然氣為燃料的出租車、城市公共交通的補(bǔ)貼。

石油、天然氣之外，電力與煤炭價(jià)格改革的內(nèi)容也逐漸明確。

在近年來開展的電價(jià)改革中，由于輸配電價(jià)尚未形成，目前進(jìn)行試點(diǎn)的區(qū)域電力市場競價(jià)上網(wǎng)被多次叫停。2006年3月，東北的區(qū)域電力市場重啟后的年度競價(jià)中，平衡賬戶虧損達(dá)30億元。由于輸配電價(jià)尚未形成，虧損無法傳導(dǎo)下去，此次競價(jià)被迫再度中斷。2006年年底，有關(guān)部門明確今年的電價(jià)按照2005年的競價(jià)結(jié)果進(jìn)行核算，即將到來的2007年的競價(jià)又成懸疑。

為解決這一問題，此次資源性產(chǎn)品價(jià)改方案中，建立銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)容被明確提及。此外，價(jià)格主管部門還將加快輸配電價(jià)的改革步伐，進(jìn)一步完善“差別電價(jià)”的政策。

對于風(fēng)力、地?zé)帷⒊毕⑻柲堋⑸镔|(zhì)能等可再生能源發(fā)電，將按照“成本加合理收益”的原則定價(jià)，這樣確定的定價(jià)原則顯然要高出當(dāng)?shù)氐臉?biāo)桿電價(jià)，而高出的部分將“在全國銷售電量中均攤”。對于脫硫電價(jià)，也是按照“成本補(bǔ)償”的原則給予加價(jià)。

在煤炭價(jià)格上，新方案的主要思路是完善煤炭成本的構(gòu)成，在成本中加入礦權(quán)取得成本、資源開采成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本、安全生產(chǎn)成本以及資源枯竭后的退出成本。同時(shí)，設(shè)立礦山環(huán)境保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，征收辦法是按煤炭銷售收入的一定比例預(yù)留，專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理和資源枯竭后礦山轉(zhuǎn)產(chǎn)。

“煤炭價(jià)格的市場化已經(jīng)很多年了。”神華源股份有限公司（香港交易所代碼：1088）總裁凌文告訴記者，“但煤炭的成本中，并沒有包括環(huán)境等成本。”

水價(jià)改革的重點(diǎn)則是提高污水處理費(fèi)。“國際上通行的水價(jià)構(gòu)成是供水價(jià)格和污水處理費(fèi)各占50％。”國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“而中國污水處理率和污水處理費(fèi)均嚴(yán)重偏低。在36個(gè)大城市中污水處理率只有55％，征收的污水處理費(fèi)平均每噸0.67元，僅相當(dāng)于處理成本的67％。”

此外，未來還將進(jìn)行排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)、供熱費(fèi)等方面的價(jià)格改革，這些增加的費(fèi)用都將最終體現(xiàn)在終端銷售價(jià)中。為提高征收率，垃圾處理費(fèi)還有可能與水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)同時(shí)收取。

計(jì)劃還是市場

經(jīng)過兩年討論，用“價(jià)格杠桿”進(jìn)行節(jié)能的思路已成共識。但價(jià)格杠桿如何起作用，是用市場化方式還是計(jì)劃定價(jià)的方法，業(yè)界有不同聲音。對正在醞釀中的新方案，一個(gè)普遍的認(rèn)識是：此次“價(jià)格改革”，漲價(jià)因素大于改革因素，因?yàn)橄喈?dāng)部分的改革仍在沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，用推高成本的方式來實(shí)現(xiàn)“價(jià)格杠桿”。

在學(xué)者們看來，資源性產(chǎn)品價(jià)格改革強(qiáng)調(diào)資源有償使用是正確方向；但照此思路，基本上只是擴(kuò)展了資源“成本”的范疇，在定價(jià)方式上并沒有脫離以往“成本定價(jià)”的固有框架。

“必須提高能源的價(jià)格，如果不動價(jià)格，任何節(jié)能的技術(shù)都上不去。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾告訴記者，“但通過價(jià)格進(jìn)行資源配置，比較理想的做法，是在均衡價(jià)格之外對增加的社會成本額外征稅。這也給用污染的單位一個(gè)選擇——或者選擇自己治理污染的方法免交這部分稅，或者選擇交稅而不治理污染。”

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員錢平凡則批評新方案將使政府淪為企業(yè)左右價(jià)格的工具。首先，這種方案依然沒有擺脫成本定價(jià)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的定價(jià)模式，“但是成本怎么確定呢？這是很難算清楚的。在這種機(jī)制下，企業(yè)都有沖動抬高成本以獲得政府更高的定價(jià)，政府很難一一核實(shí)，因此，很容易被企業(yè)所左右。”

錢平凡認(rèn)為，治本的方式還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行煤炭礦權(quán)的市場化改革——將煤炭的資源價(jià)格放在公開市場上進(jìn)行招標(biāo)、拍賣，由供給與需求決定價(jià)格，而政府可以用征收專項(xiàng)稅的方式收取環(huán)境的治理基金，這與成本定價(jià)是完全不同的定價(jià)方式。

“煤炭產(chǎn)權(quán)化改革是煤炭市場化的基礎(chǔ)。”他說。

2005年10月，為了治理煤炭生產(chǎn)的安全隱患，國家發(fā)展改革委曾根據(jù)企業(yè)上報(bào)的項(xiàng)目情況，下?lián)芰水?dāng)年第二批煤礦安全改造項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金40383萬元。而隨后國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告中披露，這批煤礦安全改造資金有2741萬撥付給了十個(gè)已經(jīng)關(guān)閉破產(chǎn)的煤礦。財(cái)政部門此前已為這幾家煤礦撥付了關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助38.33億元。

“政府被地方企業(yè)騙了。”原能源局煤炭處一位人士無奈地說。當(dāng)時(shí)上報(bào)項(xiàng)目的材料堆積如山，而審核人數(shù)非常有限。

此外，脫硫電價(jià)是成本定價(jià)的一個(gè)典型案例。近年來，為促進(jìn)電廠的環(huán)保，國家發(fā)改委對于安裝了脫硫裝置的機(jī)組制定了一個(gè)更高的上網(wǎng)價(jià)格——每度電比不脫硫的機(jī)組加價(jià)0.015元到0.025元。在這個(gè)方案執(zhí)行的過程中問題百出——貴州等地的企業(yè)紛紛向價(jià)格主管部門投訴，稱這些地區(qū)煤炭中的硫分高，要求政府為當(dāng)?shù)氐碾姀S提高脫硫電價(jià)。

但在全國范圍內(nèi)，相當(dāng)數(shù)量的電廠雖然得到了脫硫電價(jià)，平時(shí)脫硫裝置卻并不運(yùn)行，給這些電廠的脫硫電價(jià)并沒有達(dá)到減排的效果。據(jù)了解，2007年起，國家將對不運(yùn)行脫硫機(jī)組的電廠給予懲罰性措施；對未安裝脫硫機(jī)組的電廠，也將加收二氧化硫的排污費(fèi)。

“問題是誰來監(jiān)管，價(jià)格部門沒有精力一一核實(shí)每一臺機(jī)組的情況。”原電監(jiān)會副主席邵秉仁在接受記者采訪時(shí)表示。

新方案還提出了差別電價(jià)，即對于高耗能企業(yè)用電征收高價(jià)。茅于軾認(rèn)為，這種價(jià)格歧視不僅違反了公平原則，而且降低了電力的使用效率。“以行業(yè)劃分電價(jià)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想，計(jì)劃人員主觀設(shè)定某些行業(yè)值得鼓勵(lì)，給它們享受低價(jià)電；而某些行業(yè)要限制，就給他們高價(jià)電。這樣做完全違反了市場經(jīng)濟(jì)的原則，也就是降低了資源的最佳利用。”茅于軾說。

在中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平看來，資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，最關(guān)鍵的是建立市場的交易機(jī)制，并對排污高能耗的企業(yè)輔之以稅收等懲罰性措施。“能源領(lǐng)域的改革要向市場發(fā)展，不是向計(jì)劃發(fā)展。”