小金庫：中央和地方的潤滑劑

中國財政的不透明以及編制不嚴格，監督不到位都是“小金庫”存在的原因

10月30日，國家統計局發布消息，預計2006年我國的財政收入將接近4萬億元人民幣。而國家稅務總局發布的最新數據也支撐了這種樂觀前景，今年1—9月全國稅收收入達到28420億元，同比增長22．5％，同比增收額首次突破5000億。

國家稅務總局稅收科學研究所主任張培森預測，照此趨勢，今年全國稅收收入凈增長將再創紀錄，“預計將超過7000億元”。

幾乎在同時，另一則消息也吸引著人們的目光，在10月20日“和諧社會與政府治理”座談會上發布的《和諧社會的治理之道》一書中，國家審計署總審計師孫寶厚撰文披露，今年上半年，全國審計機關共查出違規小金庫130億元。

據孫寶厚披露，從1998年到2006年上半年，全國審計機關共查出“小金庫”(含擠占挪用)金額1406億元。其中，按單位的不同類型劃分，機關事業單位730億元，企業396億元，金融機構255億元，固定資產投資項目單位17億元，專項資金使用單位8億元。在審計機關的審計范圍內，所有國家機關和國有企事業單位每年“小金庫”的數額可能高達827億元。

在此次會議上，孫寶厚指出，遏制小金庫現象的當務之急是，加緊三項制度的建設，包括：明晰國有產權制度，建立經費保障制度以及財務公開透明制度。

無敵小金庫

公款私存、私設“小金庫”往往與腐敗相伴相生。為此，國家三令五申，禁止私設“小金庫”，但在一些部門和單位，這種現象仍相當普遍。

根據國家審計署審計公告披露，2004年11月，民政部未報經國管局批準，自行處置所屬無錫培訓中心土地等資產，并將已收到的1809萬元土地轉讓款存入部機關服務局開設的銀行賬戶，并從中支出14．34萬元。該項收支未納入民政部預算和法定賬冊統一核算。

2001年至2005年，信息產業部所屬28家通信管理局取得辦公用房租金收入1．05億元，其中有3629萬元發放給職工；2003年至2005年，所屬應急協調中心取得辦公用房租金收入3710萬元，其中3347萬元存放于北京某物業公司。

國家食品藥品監管局國家中藥品種保護審評委員會辦公室違規提取現金46．2萬元用于發放勞務費。藥品認證管理中心的31．6萬元收入未入賬，主要用于發放勞務費等。

2002年5月至2005年6月，教育部所屬全國大學英語四、六級考試委員會集中各考點上繳的考試費2．34億元，已上繳財政專戶1．86億元，應繳未繳4771．45萬元。

此外，司法部、國家體育總局、人事部、國土資源部等部門或其所屬單位也存在著私設“小金庫”等問題。

從2003年開始，中央財政對中央各職能部門，即“中央級預算單位”的罰沒、收費等所謂“預算外收入”都要實行“收支兩條線”管理，中央預算單位的預算外收入將納入國庫統一管理。

早在2002年9月，財政部、監察部、中國人民銀行和國家審計署聯合下發了“48號文件”，要求中央級預算單位的各有關中央部委和行政事業單位，對原來為各項行政事業性收費、罰沒收入而設立的眾多銀行賬戶——也就是預算外資金賬戶——進行自查和清理。

在上述四部委的聯合檢查中，重點抽查了40家中央預算單位。結果表明，這些單位自查上報的銀行賬戶多達3020個；后經進一步聯合重點檢查，發現這40家單位實有賬戶3614個；其中，重復設置的銀行賬戶多達1296個。重復賬戶多為事業經費和基建資金賬戶。“小金庫”問題十分嚴重。

“這么多的賬戶怎么處理？”財政部的人士解釋，主要的工作是清理賬戶，即根據“收支兩條線”的管理要求和各部門履行職能需要，確立最終的賬戶數量。

“小金庫”問題成了老大難問題，年年檢查，年年出成績，年年發現越查金額越大。改革開放以后，國務院就小金庫問題曾經發出過11次清查文件，幾乎每隔一年就要念一下這個“緊箍咒”，然而從披露的結果來看，這些文件幾乎就成了“擺設”，什么作用也沒有起到。

根據1995年發布的國務院《關于清理檢查“小金庫”的通知》規定的“小金庫”界定來看，包括截留的各種生產經營收入，包括銷售收入，產品加價收入，各種勞務收入，設備、房屋、場地、柜臺等出租收入，技術轉讓、技術咨詢、技術服務、技術培訓收入，以及各種管理費，手續費收入等。非法侵占國家和單位資財的收入，包括出售殘次品和邊角廢料的收入，處理報廢固定資產的變價收入，使用國家的車輛、船舶、機器設備、儀器儀表私攬業務取得的收入；虛列支出、虛報冒領的收入；私自將投資所得轉移、存放外單位和境外的收入；隱匿“回扣”、傭金、好處費等收入：截留各種違價收入和外匯收入；截留應上繳財政的各項罰沒收入。“如果按照這個規定來看，中國目前小金庫至少要以萬億計。”國家發改委宏觀經濟研究院王小廣研究員分析說，“想根治小金庫，在中國是個不可能完成的任務。”

“小金庫”隱藏的大秘密

在“小金庫”的背后，其實折射著改革開放以來中國中央和地方關系變遷的歷史。“在中央部委中，‘小金庫’的金額是最高的，哪個部委沒有幾億甚至上百億，一些預算內的轉移支付資金也被轉移到‘小金庫’中了。這也是為什么地方要‘跑部錢進’的根源。”財政部一位專家認為，“中國財政的不透明以及編制不嚴格，監督不到位都是‘小金庫’存在的原因，中國特色的社會主義市場經濟也成為‘小金庫’滋生的最好溫床。”

中國改革開放的過程，實際上是在打破計劃經濟體制桎梏的基礎上不斷進行制度創新的過程，大體可以劃分為三個階段。當然這三個階段之間是逐步過渡、互有交叉的。

在第一階段由中央政府自上而下頒布改革法令，層層落實，因此可稱之為自上而下的“強制性制度變遷”。改革初期，伴隨著農村改革、設立特區等制度創新嘗試，財政體制改革成為變革中央與地方關系的“突破口”之一。

從1980年起，中央政府改變以往“總額分成，一年一定”的集權型財政體制，改行“劃分收支，分級包干”的分權型財政體制。在這種情況下，地方政府作為合同契約人的身份初步凸現，再加上企業基金制和企業利潤留成制以及一、二步利改稅，地方政府逐步擁有了一定的“剩余索取權”。

1994年，我國推出了財政與稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架，成為由行政性分權(分灶吃飯)向經濟性分權(分稅分級)轉變的一個里程碑式的轉折點。在新體制下，中央與地方劃開事權，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨立的預算，與此同時政府間的轉移支付也在向著相對規范化的方向發展。

至此，中央政府與地方政府之間的契約合同關系已基本成形并日臻穩定，地方政府主導轄區經濟增長的熱情也空前高漲，其背后的激勵因素是地方政府作為代理人獲得了一定的足以激發其活力的“剩余索取權”和與之對應的“剩余控制權”。地方政府在財政和地區利益獨立核算的壓力和動力下，接替中央政府成為制度創新的主體，帶領轄區內的企業等市場主體進行創新活動，制度變遷由此進入第二階段。

上世紀90年代以來，中國經濟的高速增長主要得益于這種增長模式。這種模式的優點十分突出：地方政府在相互競爭中不斷進行制度創新，并出于招商引資的需要，在不提高地方稅費負擔的情況下爭相提供更好的基礎設施和公共服務水平。但是隨著地方政府間競爭的日益加劇，其制度性弊端正在逐步凸現。

當前中央與地方關系的主要特點是“財政分權”和“政治集中”。地方政府有著不同于中央政府的效用函數，中央追求全國“一盤棋”，協調發展，而地方政府則更多地關注本地區利益以及由此形成的“政績顯示”。在市場經濟體制尚不健全、財權與事權不匹配和以經濟增長作為地方領導的政績考核指標的體制和制度安排下，地方政府必然會更多地關注本地區的經濟增長和財政收入，關注自身的政績。利益驅動的結果是地方政府主導轄區內投資快速增長，甚至演繹為不同地區地方官員之間的“政治晉升錦標賽”。

例如，全國范圍的城建熱、房地產熱、汽車熱、鋼鐵熱的背后，都能清晰地看到地方政府間競爭的影子。盡管從統計數字上看，投資主體大多是民營企業，但是潛伏在民營企業的利益沖動之下的，恰恰是地方政府的政績沖動。因為作為政治市場中的“經濟人”，地方政府官員更加傾向于自身的成本一收益分析。換句話說，在現行的體制約束條件下，對于地方政府來講，追求政績顯示“官出數字、數字出官”比落實科學的發展觀和正確的政績觀更加“有利可圖”。

在這種情況下，地方政府有能力也有動力利用信息和區位優勢采取機會主義行為應對中央政府的宏觀調控，即所謂“上有政策，下有對策”。在這種發展模式下，“一抓就死，一放就亂”的所謂“死亂循環”也出現了新的變化，即“放”肯定“亂”，但“抓”不一定“死”，這是近期宏觀經濟波動的主要體制性根源。2003年以來的本輪調控在“一次調控”沒有根治投資過熱的情況下，今年上半年不得不進行“二次調控”。每次調控的實質大同小異，中央踩“剎車”，地方踩“油門”，隨著事態的發展，“剎車”與“油門”的博弈最終變現為中央政府對地方政府的行政制裁。

結合當前的調控形勢和中央派出執法機構增多的跡象，我們能夠做出這樣一個歷史性判斷：中國已經處于漸進式改革路徑的戰略性拐點。這個拐點實際上就是由“放權讓利”式改革轉向以明晰產權、“硬化”產權制度環境為主的改革。其標志是政府通過投資驅動經濟高速增長的國家追趕戰略應逐步歷史性淡出，從地方政府手中上交的權利不應該重新交回中央政府有關部門手中，而是應通過明晰產權的方式直接界定給市場。由此，中國將進入制度變遷的第三個階段，即伴隨著排他性產權的日益清晰，制度創新的主體由政府(先是中央政府，后是地方政府)過渡為市場微觀主體。

在這種權利不斷再分配的過程中，“小金庫”的存在暗合著一些中國制度變遷中的潛規則，在形式上不斷“打壓”的過程中，不斷壯大，更多的部門，甚至更多的個人主動自覺地設立“小金庫”也說明這一事物的“合理性”。財政部的專家也指出，一貫所謂的“強化制度建設，使領導干部不能設小金庫。”在實際執行中可能只不過是個過場，“中國經濟的舞臺就是這樣，‘小金庫’已經成為了觀眾不可或缺的臺柱子了，不改變舞臺，臺柱子只會越來越吃香的。”