陽光財政監護人

財政監督是人大監督中重要的、卻也是較難操作的一項工作。近年來，杭州市余杭區人大常委會結合本地實際，指導鄉鎮人大加強財政監督工作，有效地促進了鄉鎮人大財政監督由程序性向程序性和實質性并重邁進。

2005年10月10日，杭州市余杭區崇賢鎮人大主席團第二十四次會議初審了崇賢鎮2005年1至9月財政預算執行情況和2005年預算調整草案的報告，同意提請崇賢鎮十四屆人大七次會議審查和批準。

在接到鄉人代會通知的那一刻，鎮人大代表沈國良有些納悶：今年的人代會不是開過了嗎？的確，參加一年一次的人代會是人大代表的思維習慣，而在年中舉行鄉鎮人民代表大會會議，依法行使預算執行的監督權和預算調整的審批權，這是余杭區人大常委會指導鄉鎮人大加強財政監督工作的一項重要實踐。

迅速膨脹的“錢袋子”凸顯人大監督的缺位

2004年8月到10月，正值盛夏酷暑時節。由余杭區人大常委會副主任唐維生、董吉人主持，區人大常委會辦公室、區人大常委會財經工委、區財政局、區審計局負責人組成的調研組，就“鄉鎮人大財政監督工作研究”這一重要課題，深入15個鄉鎮，進行為期2個多月的專題調研。

這是一次探索性的調研。

此時，余杭區鄉鎮經濟實力逐年增長，預算內外可支配財力迅速增加。2004年鄉鎮地方財政收入75800.66萬元，為全區地方財政收入155780萬元的48.66%，鄉鎮預算內外可支配財力達111416.87萬元，預算內外合計支出112527.19萬元。

隨著經濟快速發展，鄉鎮財力還將進一步增加。

“一些經濟比較發達鄉鎮的財力相當甚至超過中西部一個縣、市的財力。2004年，有5個鄉鎮財政收支過億元，鄉鎮可支配財力最高的已達到27500萬元。”

當一份13000余字的調研報告出爐后，余杭區人大常委會組成人員滿意欣慰之余，也陷入了思索。

調研報告顯示：鄉鎮財政預算編制質量不高，執行中變動隨意性大，預算約束力不強，依法調整的法律程序不到位，預算執行缺乏有效監督等等問題，仍然較為普遍地存在著。

鄉鎮財政是國家最基層的一級財政，加強對鄉鎮財政的監督，促進依法理財，是法律賦予鄉鎮人大的神圣使命。

但從實踐來看，大部分鄉鎮人大除了在每年年初的人代會上聽取鄉鎮政府關于上一年度財政預算執行情況和下一年度財政預算草案的報告，并作出相應的決議外，平時對預算的執行情況了解不多，對政府的重大建設項目、大額采購項目、大型活動支出等情況更是知之甚少。

鄉鎮經濟發展了，“錢袋子”鼓了，人大監督如何跟上？這是鄉鎮人大新形勢下不可回避的難題。

制度先行

現行法律法規對鄉鎮人民代表大會及其主席團監督財政的職能規定較為原則，并沒有對鄉鎮財政監督提出具體的可操作性條款，鄉鎮人大普遍反映很難就財政預算執行情況進行具體監督。崇賢鎮人大主席董復新坦言：“鄉鎮人大財政監督在實踐中存在很多困難，其原因有三：一是財政預決算監督難被理解；二是沒有監督機制促成經常監督，措施乏力；三是代表對政府財政運行知情困難。”

怎樣為人民管好“錢袋子”？基層人大迫切需要相應的規定和辦法。余杭區人大常委會組成人員達成共識：要實現從程序性監督向程序性和實質性監督并重的轉變，必須創新鄉鎮人大監督財政工作的新思路。

2005年6月24日，余杭區十二屆人大常委會第十九次會議審議通過了《關于鄉鎮人民代表大會監督鄉鎮財政工作的意見》。一項旨在加強和規范鄉鎮人大財政監督的制度出臺了。

列席會議的閑林鎮人大主席張桂林喜形于色：“鄉鎮人大財政監督有了尚方寶劍！”

負責起草意見草案的區人大常委會財經工委主任何堯森介紹說，《意見》既符合相關法律規定，又具有一定創新意義。

《意見》針對現行法律法規對鄉鎮財政的監督規定較為原則，實際中難以操作的情況，就鄉鎮人大及其主席團對鄉鎮政府財政預算的職責、主要內容和要求作出了具體的規定，重點突出鄉鎮人大對預算的審查和批準、預算執行、預算調整的審查和批準、財政決算的審查和批準、鄉鎮財政性資金重大項目、鄉鎮公有資產經營管理、鄉鎮政府債務管理等監督內容。

《意見》規定，鄉鎮財政實行綜合預算管理制度，采用零基預算的編制方法；年度中期，鄉鎮人民政府應向鄉鎮人大主席團報告半年度預算執行情況；預算調整應提請鄉鎮人民代表大會會議審查和批準；單項支出在50萬元及以上的建設項目和一次性安排10萬元以上的支出應報鄉鎮人大主席團備案。

《意見》還規定，鄉鎮人民政府應向鄉鎮人民代表大會報告公有資產經營管理情況和政府負債情況，報告政府負債要分經常性支出負債、建設性支出負債和其他形式形成的負債，同時報告債務償還計劃和措施。

列席會議的一位區人大代表認為，《意見》是為鄉鎮財政工作帶上了“緊箍咒”。充分發揮鄉鎮人大財政監督的職能，將使鄉鎮財政比以往更加透明、公開，有利于促進政府財政管理的規范化、制度化。

三鎮率先嘗試預算監督

《意見》出臺以后，從2005年10月起，余杭區崇賢鎮、仁和鎮、閑林鎮人大率先開展了對鄉鎮預算的監督。

2005年10月30日，崇賢鎮十四屆人大七次會議如期召開，會議的主要議程是聽取和審查崇賢鎮2005年1至9月財政預算執行情況和2005年預算調整草案的報告，審查和批準2005年預算調整草案的報告。

副鎮長胡金根向大會作報告。崇賢鎮2005年1至9月份，鎮財政收入完成總額8618萬元，完成預算的83.5％，預算外資金收入9087萬元（其中土地出讓金收入8536萬元），為預算的118％。1至9月份鎮財政預算內外可用資金完成總額11208萬元，完成預算的103.4％。1至9月份鎮財政預算內外支出總額5902萬元，為預算的54.5％。

報告建議預算調整：全年財政總收入由年初的10320萬元調整為10520萬元，比年初預算收入總額增長2％；財政可用資金由年初預算的10836萬元，調整為14393萬元，比年初預算增加3557萬元，增長32.8％；鎮財政支出總額由年初預算的10830萬元，調整為12071萬元，比年初預算支出總額增加1241萬元，比年初預算增長11.5％。

全體會議后，鎮人大代表分成9個組進行審議。

“9個月里支出預算執行為什么只完成預算支出總額的54.5％？”“如何保證財政可用資金調整為14393萬元？”代表們紛紛提出疑問。

胡金根回答說：“預算支出沒有達到四分之三，主要有三方面的原因：一是農業方面的資金投入，如：前村港河道整治征地和作物補償還沒有實施、河道水環境治理正在實施當中；二是崇杭大道西延工程正在啟動；三是農居點建設基礎設施投入還沒有審計，待結算審計后作內部轉帳。至于財政可用資金調整，主要是預算外資金收入的增加，來源于向陽地塊土地出讓金收益。”

多數代表更關心預算調整草案中財政支出增加的1241萬元。鎮人大代表普遍認同調整預算支出是本著財政可用資金“量入為出”的原則和公共事業發展的實際需要來進行安排的，草案中追加用于公共基礎設施方面的投入910萬元，主要是教育基礎設施的投入、城市維護設施和改善交通條件等方面的投入，占到追加支出總額的73.4％，代表們對此感到滿意。

一位來自教育系統的人大代表認為，追加教育事業費511萬元，由年初預算2793萬元，調整為3304萬元，既說明政府對教育事業是高度重視的，也表明基層財政對教育的負擔是沉重的。

一些代表提出意見建議。來自農村的代表們對追加農業、水利事業費37萬元，用于農村河道水環境污染整治表示認可，同時建議還應加大投入力度，大力支持新農村建設。有的代表建議要加大對政府投資建設項目的監管力度，有的代表建議在降低政府行政成本上下功夫。胡金根和鎮財政所的同志都一一作了認真記錄。

最后，會議以舉手表決方式通過了關于崇賢鎮2005年1至9月財政預算執行情況和2005年預算調整報告的決議。

2005年11月15日，仁和鎮一屆人大七次會議聽取和審查關于2005年1至9月份財政預算執行情況和2005年財政預算調整草案的報告，并作出了批準財政預算調整報告的決議。根據批準的預算調整報告，財政總收入從年初預算的8200萬元調整為8670萬元，財政可用資金從年初預算的6854.66萬元調整為8114.66萬元，追加支出1259.23萬元，其中專用經費859.23萬元，主要用于撫恤社救費158萬元、入城口工程以及道路橋梁等工程支出400萬元、水利設施50萬元、土地整理配套198萬元等。

2005年11月18日，閑林鎮人大主席團召開會議，初審了鎮財政預算執行情況，并提交各鎮人大代表小組分組審議，審議意見由鎮人大主席團向鎮政府提出，并向鎮人民代表大會報告審查工作。

代表們普遍認為，通過依法聽取和審查預算執行情況和預算調整方案，嚴格執行法律程序，提高了政府預算的透明度，減少了預算執行、調整的隨意性。

財政監督向程序性和實質性并重邁進

余杭區及鄉鎮兩級人大的探索和實踐，使鄉鎮人大對財政的監督不僅僅停留在每年人代會上聽一次報告、作一個決議的程序性監督的層面，鄉鎮人大財政監督向程序性和實質性監督并重邁出了重要一步。

余杭區人大常委會副主任唐維生認為，三鎮的率先實踐對鄉鎮人大財政監督具有積極的意義。一是初步實踐了鄉鎮預算的經常性監督機制，鄉鎮人大主席團較好地履行了閉會期間對預算監督的職能；二是鄉鎮預算的調整進入依法調整的軌道，較好體現了預算調整的法律性和程序性；三是有效擴大了鄉鎮人大代表對鄉鎮預算執行的知情權，使人大代表的財政審議能力得到提升。

但余杭區人大常委會組成人員也認識到，鄉鎮人大財政監督離剛性監督還有相當距離，監督流于形式、體制缺陷、缺乏業務支撐等問題依然存在，鄉鎮人大財政監督工作仍需在實踐中不斷規范提高。余杭區人大常委會將加強對鄉鎮人大財政監督的指導，及時總結和完善鄉鎮人大財政監督機制，使一些行之有效的經驗和做法得到推廣和應用。

2006年1月，余杭區人大常委會下發關于2006年鄉鎮人大工作的指導性意見，明確要求各鄉鎮人大“加強對鄉鎮財政預算的監督，依法審查和批準財政預算調整報告，加強對鄉鎮公有資產經營管理的監督，開展對鄉鎮政務公開的監督檢查”。

從余杭區各鄉鎮人大向區人大常委會備案的2006年度工作要點的情況看，14個鄉鎮人大普遍把鄉鎮財政預算執行情況的監督、依法調整預算等內容列入年度工作重點，喬司鎮、崇賢鎮、閑林鎮、瓶窯鎮、黃湖鎮等開展對財政資金投資建設項目的督查，倉前鎮每季聽取鎮財政運行情況的匯報，并選擇一個部門對財政經費使用情況進行跟蹤監督，崇賢鎮對鎮集體資產的清理核實工作進行了督查……

有理由相信，隨著鄉鎮人大財政監督工作的不斷深化、細化，鄉鎮人大將在實踐中不斷切實發揮其職能作用。