再上一道“緊箍咒”

“災難出不了英雄，更不能出政績，災難帶來的只有悔恨?！?安全生產責任重于泰山，已成為社會各界的普遍共識。省人大常委會近日通過的《浙江省安全生產條例》，旨在構建起安全生產的長效機制，為安全生產再上一道“緊箍咒”。

賦權鄉鎮 夯實基石

鄉鎮人民政府和街道辦事處應該對本轄區內生產經營單位執行安全生產法律、規定、規章和國家標準、行業標準的情況實施監督管理，行使相應職權。

——《浙江省安全生產條例》第三十六條

2004年6月5日，浙江省慈溪市坎墩街道發生一起企業自備發電機爆炸事故，4人當場死亡；2004年 8月1日，瑞安市陶山鎮長虹工藝品有限公司職工在車間進行焊接作業時，不慎發生爆炸，并引發大火，當場造成4人死亡；2006年6月15日，龍泉市城郊的浙江龍鑫化工有限公司雙氧水生產車間發生嚴重爆炸事故，造成兩人失蹤，一人受傷……

近年來，全省各地安全生產事故頻頻發生。據有關部門統計，我省大量的中小企業分布在各鄉鎮和街道，安全生產事故的數量和傷亡人數80%以上均發生在基層。

據省安全生產監督管理局的同志介紹，鄉鎮人民政府、街道辦事處作為最基層的人民政府和政府派出機構，實際承擔了我省量大面廣的中小企業的安全生產監督管理工作，并構成了我省整個安全生產監督管理工作的基礎。但是，由于安全生產法將安全生產監督管理的權力賦予了縣級以上人民政府及其所屬的部門，因此，鄉鎮人民政府、街道辦事處在安全生產監督管理工作上存在著“有管理職責無管理權力”的問題，既增加了監督管理工作的難度，也影響了監督管理工作的效果。

老羅是溫嶺市某鎮主管安全生產的副鎮長，據他介紹，該鎮上規模企業就有幾百家，小企業則是遍地開花，光把該鎮生產經營場所跑一遍，就要花近一個月時間，安全監管任務相當繁重。上級政府和部門往往把安全生產監管責任落實到鄉鎮頭上，但鄉鎮人民政府由于缺乏相應的職權和手段，監管很難到位，如果發生事故，還是要追究鄉鎮干部的行政責任。老羅對省人大法制委員會的同志表示：“現在鄉鎮分管安全的同志整天提心吊膽，下次見到我時，可能我的烏紗帽就沒了?！?/p>

雖然在國務院關于重特大安全事故行政責任追究的相關規定中，都明確了鄉鎮主要領導對安全生產負領導責任，但鄉（鎮）政府和街道辦事處在安全生產監督上只有責任，卻沒有職權和手段。

在立法調研過程中，許多地方和企業建議，加強鄉鎮人民政府、街道辦事處在安全生產管理中的職責，對企業較多的鄉鎮和街道，應當設立專門的安全監察機構，配備專職的管理人員，并對安監所（站）的管理體制、執法問題等作出規定；有的單位提出，應當授權或者委托鄉鎮人民政府、街道辦事處一定的處罰權；也有人提出多配人員不利于精簡機構。

省人大常委會部分委員在審議時認為，根據憲法、地方組織法的有關規定，鄉鎮人民政府負有管理本行政區域內社會、經濟、文化等方面事務的行政職能，因此，賦予其一定的安全生產行政管理權是可行的；街道辦事處作為政府派出機構，賦予其一定的安全生產行政管理權也是可行的。并指出，強化鄉鎮政府的社會管理、公共服務職能符合中央、省委、省政府農村綜合改革精神。

為此，條例規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處在實施安全生產監督管理時，可以行使安全生產檢查權、責令改正違法行為權、責令排除事故隱患權、重大事故隱患采取應急措施權、行政處罰建議權等。但是，根據行政處罰法的有關規定，在行政處罰的實施機關已經法定的情況下，未經國務院決定或者授權，行政處罰只能由法定的行政機關實施。鄉鎮人民政府、街道辦事處有建立負責安全生產監督管理的事業單位的，如安全生產監督管理中隊、安全生產監督管理所等，可以根據行政處罰法第十八條、第十九條規定，通過法規授權委托的方式，授權行政處罰實施機關，也可以委托符合法定條件的事業單位行使一定的行政處罰權。條例第五十七條規定：“縣級以上安全生產監督管理部門可以委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規定條件的安全生產監督管理機構實施行政處罰?！?/p>

“軟硬”兼備 加強監管

生產經營單位是安全生產責任主體，必須依法建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產。生產經營單位主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責，其他負責人對各自職責范圍內的安全生產工作負責。

——《浙江省安全生產條例》第四條

2002年6月16日凌晨，發生在北京海淀區“藍極速”網吧的那場火災，令24人葬生火海。而2006年3月1日發生在寧波海曙區的世貿中心大火竟無一人傷亡，2500人安全疏散，數碼廣場300余攤位財物未受損。人們不禁要問，為什么會有如此大區別？凡事預則立，不預則廢。據報道，寧波世貿中心十分注重安全工作，制定了緊急預案，加強消防演習，并建有一支訓練有素的保安隊伍。

“企業重視和加強平時的管理，對減少事故發生及降低事故損失至關重要?！笔“踩a監督管理局的同志坦言，以前許多企業是在事發后，通過協調和賠償，就息事寧人了，平時的監管缺乏制度的嚴格規范和約束。

省人大常委會上半年組織的安全生產執法檢查也表明，生產經營單位“硬件不硬”、“軟件不行”是兩個主要的原因。前者指安全基礎太薄弱，安全隱患整治欠賬太多；后者則是指安全生產意識淡薄。

此外，由于多數的企業主體責任沒有落實到位，安全管理出現了混亂局面，是事故頻發的一大頑癥。今年6月5日，慶元縣左溪一級電站黃秀坑引水洞內3名職工淹溺死亡事故，主要原因是未落實汛期值班制度，未對閘門啟閉實行嚴格管理，在下達關閉進水閘門指令后未落實相關人員及時關閉閘門，導致水庫內的水突然涌入引水洞。

為此，條例明確生產經營單位是本單位安全生產的責任主體，生產經營單位主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責，其他負責人對各自職責范圍內的安全生產工作負責。條例對癥下藥，從資金投入、高危行業安全費用的提取和風險抵押金的交納、人員配備、教育培訓等多方面提出具體措施，尤其是在安全生產制度建設方面作了較為詳細的規范。

在制度建設方面，規定生產經營單位要制定安全生產規章制度，落實安全生產責任制度、重大危險源監控制度、應急救援制度等。在行為規范方面，條例規定，生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用；生產經營單位應當加強對安全設施、設備的檢驗、檢測。

規范操作 保障權利

嚴格遵守本單位的安全生產規章制度和安全技術操作規程，服從管理，正確佩帶和使用勞動防護用品；接受安全生產教育和培訓；及時報告事故隱患和不安全因素。

——《浙江省安全生產條例》第二十二條

今年，浙江龍鑫化工有限公司發生的“6·15”爆炸事故直接原因在于：“操作工楊某某在做工作液回收工作時，配制釜內的工作液中含有的雙氧水劇烈分解，在配制釜人孔蓋沒有打開的情況下(按操作規程應打開)，無法得到及時泄壓，引發爆炸起火，然后引燃引爆車間其他裝置中的工作液及有機原料，繼而引發大火，并蔓延到其他車間。”

據省安全生產監督管理局的同志介紹，違章現象的大量存在，讓一些原本看似不經意的操作，帶來的卻是一場災難，工人也為自己的“壞習慣”付出了慘重代價。

據統計，工礦企業事故中因違章作業導致人員傷亡的事故就占總量的近60%，44起重大道路交通事故中有42起是違章行為引發的，占95%。

針對一線從業人員由于操作不當引發事故的問題，條例規定了從業人員應當履行的義務。

毫無疑問，廣大從業人員處于生產一線，一旦發生安全事故，他們是最直接的受害者。為此，條例規定從業人員在生產經營活動中享有六項權利，包括要求依法辦理工傷保險等事項；參加安全生產教育培訓；了解工作環境存在的危險因素及防范和應急措施，獲得符合標準的勞動防護用品；對安全生產提出建議、批評和檢舉、控告權；有權拒絕違章指揮和強令冒險作業，發現危及人身安全的緊急情況時，有權停止作業；因生產安全事故受到損害后提出賠償要求，等等。

配齊人員 專管安全

“礦山、危險物品的生產、經營、儲存單位和使用數量構成重大危險源的單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員超過五十人的，應當配備不少于兩名的專職安全生產管理人員”；“前款規定以外的其他生產經營單位，從業人員在五十人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員；從業人員超過五十人的，應當配備不少于一名的專職安全生產管理人員；從業人員超過三百人的，應當設置安全生產管理機構或者配備不少于兩名的專職安全生產管理人員”。

——《浙江省安全生產條例》第十七條

據有關部門統計，全省從事危險化學品安全監管人員不到150人，量大面廣的安全生產監管對象與安監機構隊伍薄弱的現狀嚴重不相適應。

安全生產法對高危行業和從業人員在三百人以上的單位要求配備專職安全生產管理人員。有一些地方和企業提出，專職安全生產管理人員是生產經營單位安全生產管理工作的中堅力量，我省生產經營單位從業人員超過三百人的不多，條例規定一般生產經營單位從業人員超過三百人的才配備專職安全生產管理人員，要求過低；也有意見認為，配備專職安全生產管理人員增加了生產經營單位的運營成本，要考慮生產經營單位的承受能力。據省經貿委和工業普查辦公室統計，我省現有企業總數超過了四十八萬家。其中，規模以上（產值五百萬）的企業數量在四萬一千家左右；從業人員在五十人以上的企業數量在四萬二千家左右。另據省安全生產監管局統計，近幾年來中小企業的安全生產事故數和死亡人數占到工礦企業總數的80%以上。以從業人員是否超過五十人為基礎標準來確定專職安全生產管理人員的配備，是比較符合我省實際情況的。