淺談我國現階段財政風險

摘要：隨著我國財政赤字與國債規模的不斷擴大，財政風險日益引起人們的廣泛關注。本文首先介紹并分析了財政風險的涵義，以及度量財政風險的相關指標和財政風險矩陣分析模型，接著對我國現階段所面臨的財政風險進行了初步度量與分析，并提出了化解我國財政風險的相關建議。

關鍵詞：財政風險風險度量風險化解

如何防范財政風險，保持財政的穩定性和可持續性已經成為一個世界性的課題，世界各國都在關注財政風險問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和亞洲金融危機的影響，近年來我國對財政風險的研究也日益深入，并引起了社會各個方面的關注。因此研究我國現階段所面臨的財政風險并提出化解風險的相關建議具有重要的理論與現實意義。

一、財政風險的度量

財政風險指國家財政由于經濟失衡、財政制度缺陷或政策操作失誤等原因造成對國家財政能力和財政正常運行產生破壞性的可能性。從風險的具體表現形式來說，財政風險也就是國家財政出現資不抵債和無力支付的風險，這種風險當然是和政府債務相聯系，因此對財政風險進行度量主要也就是考慮政府債務的情況。

（一）衡量財政風險的傳統指標

傳統上考慮一國財政風險，主要是考慮該國的赤字規模和國債規模并計算出諸如財政赤字率、赤字依存度、國家債務負擔率、國家債務依存度、國債償還率、外債負擔率以及外債借入率等相關指標，將這些具體指標值與理論上的安全值相比來度量一國財政所面臨的風險程度。例如財政赤字率和國家債務負擔率這兩個指標，歐洲國家加入統一貨幣聯盟的標準分別是3％和60％，國家債務依存度和國債償還率，國際公認的警戒線分別是20％和10％。以上相關指標主要是側重于考察政府直接顯性債務，考慮到大量存在的政府隱形債務和或有債務日益構成一國財政風險的主要來源，有關學者提出了財政風險矩陣的概念。

（二）財政風險矩陣

財政風險矩陣分析模型是由世界銀行高級專家漢納·普拉科瓦（Hana Polackova）完善與發展的，用以描述政府在經濟發展和全球化過程中面臨的比以往更大的財政風險和不確定性。漢納認為對一國財政狀況的研究不能忽視政府預算之外所承擔的債務，政府面對著四種財政風險，可以用兩對概念的組合表示：（具體見下表）財政風險矩陣更新了對政府債務的傳統認識，擴大了對公共債務的觀察視野，運用這一方法能夠更真實地全面反映政府的財政風險狀況，而且該矩陣還把謹慎原則引到了政府財政領域，這就要求對政府的各種債務引發風險應在預算決策過程中有充分的估計和準備。因此政府風險矩陣分析對保持財政的穩健性和可持續性具有及其重要的意義。

二、我國當前財政風險程度估計

近年來，隨著積極財政政策的實施，我國國債發行量增加迅速，財政赤字更是居高不下，對于財政赤字規模及國債規模的膨脹所引起的財政風險引起了人們的廣泛關注。那么我國現階段財政風險程度到底如何呢？這里我們基本沿用財政風險矩陣的分析方法進行初步估計。

就直接顯性債務來看，我國自1979年截至到2004年財政年度，赤字總額已達到3198億元。為了刺激經濟增長，隨著大規模國債的發行，國債余額也是迅猛增長，1990年底，我國外債余額為525.45億美元，以后以每年100億美元的額度增長，到1994年我國外債余額突破1000億美元大關，自此以后外債規模一路攀升，到2004年底，外債余額已達到2285.96億美元。由以上數據可計算出，截至到2004年底，我國財政赤字率為2.4％，國債負擔率為12.8％，外債負擔率為13.9％ 。僅從這些指標均來看，似乎未超過通常的國際警戒線標準，如果以此就認為我國不存在財政風險的話那就大大低估了實際風險狀況。考慮到巨大的財政隱性債務和或有債務，我國已存在相當大程度的財政風險。

這里為了論述方便，我們將財政風險矩陣中除了直接顯性債務以外的政府承擔的各種債務統稱為隱性債務和或有債務，這也比較符合我國理論界對政府債務的劃分。在我國，政府的隱性債務和或有債務主要包括以下幾個方面：

（一）金融機構不良資產以及金融機構破產可能導致的政府隱性債務和或有債務

在我國該項隱性債務和或有債務主要包括三個部分：一是國有商業銀行不良資產，二是政策性銀行不良資產，三是其他各種金融機構不良資產或破產可能導致的財政成本。我國成立四大國有資產管理公司后，已剝離14000億國有商業銀行的不良資產，目前約收回3000億，仍有1.1萬億虧空。剝離不良資產后國有商業銀行的不良資產據保守估計總數仍在2萬億以上，這兩項合計相當于2004年GDP的15％左右。另外根據有關研究，我國政策性銀行不良資產以及各種其他金融機構重組、破產可能導致的政府隱性債務和或有債務約5000億元，相當于2004年GDP的4％左右。因此由于金融機構不良資產以及金融機構破產可能導致的政府隱性債務和或有債務總計相當于2004年GDP的19％左右。

（二）社會保障欠賬可能導致的隱性債務和或有債務

我國社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險等內容，其中對財政影響最大的是養老保險。據估計該項欠賬約為數萬億元，2000年世界銀行專家對我國養老保險欠賬曾經進行過估算，結果表明我國社會養老保險欠賬占GDP的比重約為70％，約占2004年GDP的46％左右。除了養老保險之外，醫療保險、失業保險也存在相當規模的隱性債務和或有債務，考慮到這些因素該比率將會更高。

（三）國家外債中可能產生的政府隱性債務和或有債務

2004年我國外債余額為2285.96億美元，其中由外債形成的隱性債務和或有債務共計1055.53億美元。按照1：8.1的匯率計算，外債形成的隱性債務和或有債務合計人民幣8549.83億元，相當于2004年GDP的6%左右。

（四）地方財政隱性赤字以及由于國企虧損和不良債權可能產生的隱性債務和或有債務

20世紀90年代以來，國有企業存在虧損面較大、結構調整緩慢等問題，在尚無良好對策情況下，這些問題的解決都需要大量資金注入，從而轉化為政府財政負擔。一般年份里，全國地方預算扣除中央補助后赤字均保持在千億元左右，加上大量隱形難以統計的地方財政赤字，根據有關專家估計，各種債務總額應該在數萬億元左右。

根據上面的分析，如果把可以估算出的前三項加起來其規模相當于2004年GDP的71％左右。除了可以量化的政府隱性債務和或有債務之外，再加上地方財政虧空及解決國企虧損問題的支出，還有各種不同的不能量化的部分政府債務負擔，考慮這些因素，我國政府隱性債務和或有債務的總體負擔將進一步加大。

由此可見，不論是直接顯性債務還是隱性債務和或有債務，我國債務規模已經十分巨大，存在著相當大的財政風險，是政府應該考慮如何適度控制這種潛在風險的時候了，決策者應當增強對可能出現的風險及危機事件能力的預警和監控能力，并采取積極措施化解財政風險以避免出現影響經濟全局的重大問題。

三、防范與化解我國當前財政風險的相關建議

（一）建立完善的風險責任約束機制

防范政府財政風險的根本途徑在于加快改革的步伐，在進一步完善激勵機制的同時，要建立起覆蓋社會經濟生活各個方面的風險責任約束機制，打破“風險大鍋飯”，使社會每一個成員、每一個機構、每一級政府、每一個部門和單位都有明晰的風險責任，形成一種具有法律效力的風險分擔機制。這樣，社會經濟生活中的各種風險就可以在相應的層次和相應的環節化解，減少風險的集中和積聚。

（二）保持國民經濟較高的增長速度

理論上，在其他條件不變的情況下，財政赤字是國民收入的函數，即按相反方向隨國民收入變動而變動。因此，任何刺激經濟增長的辦法都有助于削減財政赤字。據估計我國GDP年增長率必須保持在7％以上才有助于解決發展中面臨的各種棘手問題，從而有利于增加財政收入，化解財政風險。

（三）積極削減財政赤字

有效控制、規避財政風險的關鍵在于政府下決心削減規模過大的財政赤字，對此政府應采取各種有效措施削減赤字。如按照某種統一標準或比例削減所有政府開支項目的支出額，提高行政效率減少公務員數量以減少薪金支出等。

（四）實行稅制改革，降低稅率，強化稅收征管

通過稅制改革增加政府財政收入進而減少赤字規模是很有必要的。稅制改革的重點應放在降低稅率并強化稅收征管以減少稅收收入的流失。在我國適度降低稅率既有助于提高投資需求，也有助于提高消費需求，進而共同提高就業水平和經濟增長水平；加強稅收征管一方面堵住了稅收流失的漏洞，增加了財政收入，另一方面還有利于防止收入兩極分化，維護社會穩定。

(五)國有資產變現以彌補政府“財政欠賬”

目前我國國有資產總量已突破12萬億元，其中相當一部分資產處于競爭性行業，隨著國有經濟的戰略性調整和國企改革的不斷深入，國有經濟將從部分競爭性行業中退出，可以將相當大一部分物質形態的國有資產置換為貨幣資產，以補充財政對社會保險、國有金融機構不良資產以及國企虧損的“欠賬”。

（六）其他特殊措施

在削減政府財政赤字方面，一些特殊措施也應予以必要的重視。如在保持充足外匯儲備的情況下出售部分外匯儲備給個人和企業，一方面增加了政府收入以彌補財政欠賬，另一方面也滿足了個人和企業對外匯的需求。

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